Megbízhatósági vizsgálat - gyakran ismételt kérdések

Ez a cikk utoljára 2021. április 30-án frissült.

A rendőrség belső bűnmegelőző, elhárító szerveként működő Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ) a rendőrségi törvény egy 2010-es módosítása óta széles körben jogosult az államigazgatásban dolgozók munkavégzését titokban megfigyelni. Ezt már az eredeti szabály megalkotásakor is súlyosan jogsértőnek tartottuk és élesen kritizáltuk, idén azonban az NVSZ e megfigyelési jogait szinte a teljes közigazgatásra (beleértve a szociális intézményeket) és az egészségügyre is kiterjesztették. Ez az útmutatónk abban segít eligazodni, hogy mire is kell számítaniuk azoknak, akiket megbízhatósági vizsgálatnak vethetnek alá.

A megbízhatósági vizsgálat célja, hogy megállapítsák: a vizsgált személy eleget tesz-e a jogszabályi és munkaköri kötelezettségeinek. A megbízhatósági vizsgálatot a rendőrségről szóló törvény (Rtv.) 7–7/D. §§-ai, és a 293/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet 10–13. §§-ai szabályozzák. A feddhetetlenséget (integritást) mesterségesen létrehozott (megrendezett) élethelyzetben vizsgálják. Ez azt jelenti, hogy a megbízhatósági vizsgálatot lefolytató nyomozók a vizsgált személy munkája során reálisan előforduló helyzetet imitálnak, amelyben neki a tudtán kívül helyt kell állnia. Ennek során akár titkosszolgálati eszközöket is alkalmazhatnak.

A megbízhatósági vizsgálatokat a rendőrség „belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve” (vagyis belső elhárítása), a Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ) végzi.

A megbízhatósági vizsgálatot elvileg és eredetileg a korrupció feltárására találták ki, elsősorban a korrupt rendőrök lebuktatására. Az egészségügyi dolgozók bevonására idén azért került sor, hogy a hálapénz elfogadása is feltárható legyen. Az erre irányuló megbízhatósági vizsgálatot körülbelül úgy kell elképzelni, mint az adóhatóság próbavásárlásait: a fedett nyomozó megpróbálja korrumpálni a vizsgálat alá vont személyt, és az akciót rejtett eszközökkel rögzíti. Ha az illető elfogadja az ajánlatot – például a rendőrt sikerül megvesztegetni, vagy az orvos elfogadja a hálapénzt –, akkor feljelentést tesznek ellene. A törvényi szabályozás azonban nem csak a korrupció lebuktatását engedi a nyomozóknak, hanem ennél jóval szélesebb körű titkos megfigyelést enged meg. Ez, és a munkavégzés titkosszolgálati eszközökkel való ellenőrzése így súlyosan visszás; ezt és a többi aggályunkat a „Mik a legnagyobb problémák a megbízhatósági vizsgálattal?” pontban gyűjtöttük össze.

Megbízhatósági vizsgálatot eredetileg rendőrökkel és egyes fontosabb pozíciókban lévő államigazgatási dolgozókkal szemben lehetett elrendelni. Ezekre a személyekre vonatkozó közérdekűadat-igényünkból kiderült, hogy 2020-ban 1009 személlyel szemben folytattak megbízhatósági vizsgálatot, akiknek a túlnyomó többsége a rendvédelmi szervekhez tartozott.

2021-ben azonban kibővült az a kör, akikkel szemben megbízhatósági vizsgálat folytatható le, így most a következők tartoznak ide:

1. majdnem a teljes államigazgatás: mindenki, aki a Kormány vagy egy minisztérium irányítása / felügyelete alá tartozó költségvetési szerv alkalmazottja. Ide tartoznak többek között, de nem kizárólag:

   • a rendőrök (akikkel szemben eddig is helye volt a vizsgálatnak);

   • a minisztériumok, kormányhivatalok dolgozói;

   • a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságon (SZGYF) dolgozók és a teljes gyermekvédelmi és fogyatékosügyi szakellátás;

   • az Oktatási Hivatalban (OH) foglalkoztatottak;

   • a Nemzeti Népegészségügyi Központ;

   • a NAV dolgozói;

   • a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen foglalkoztatottak;

2. az egészségügyi dolgozók, kivéve a tanulók, valamint az egyházi fenntartású egészségügyi szolgáltatók dolgozói;

3. az Országgyűlési Őrség állománya.

Azokat a személyeket, akikkel szemben megbízhatósági vizsgálatot lehet lefolytatni, összefoglalóan védett állománynak nevezik.

A legfontosabb szabályok a következők:

1. 1. A vizsgálat mindig egy konkrét személlyel szemben zajlik (tehát nem általánosságban, hanem mindenkire személyre szólóan rendelik el), legfeljebb 15 napon át. Ez a határidő egy alkalommal újabb 15 nappal meghosszabbítható.

   2. Egy érintettel szemben egy naptári éven belül három vizsgálatot lehet lefolytatni, amelyeknek a lezárultáról őt utólag (a befejezést követő 15 napon belül) értesíteni kell.

   3. A vizsgálat során titkos információgyűjtést (vagyis titkosszolgálati eszközöket, módszereket) lehet alkalmazni. Fontos azonban, hogy csak a magánszférát kevésbé sértő, bírói engedélyhez nem kötött módszerek engedélyezettek. Ennek részleteit lásd a következő kérdésnél!

   4. Minden megbízhatósági vizsgálatról előzetes tervet kell készíteni, amelyben meg kell határozni:

      • kit fognak vizsgálni,

      • miért indokolt a vizsgálat,

      • pontosan milyen eszközöket és módszereket fognak használni,

      • milyen mesterséges, megrendezett élethelyzetet terveznek kialakítani (részletes bemutatás szükséges),

      • hol és mikor fogják elvégezni a vizsgálatot (út, útvonal szakasz, kerület, városrész, város, település, járőr útvonala, megye, hivatalos helyiség, jármű),

      • kik végzik a vizsgálatot és mi lesz a feladatuk,

      • hogyan dokumentálják a vizsgálatot,

      • ki gyakorol a vizsgált személy felett munkáltatói jogkört (ez a vizsgálat befejezését követő tájékoztatás miatt szükséges).

A tervet az ügyésznek jóvá kell hagynia, a vizsgálat csak ezt követően kezdhető meg. A vizsgálat befejezése után az ügyész megvizsgálja, hogy azt jogszerűen folytatták-e le.

1. A vizsgálattal nem érintett személyekről (pl. a vizsgált személy kollégái, esetleg a nyilvános helyiségben tartózkodó más személyek) az információgyűjtés során rögzített adatot 3 napon belül törölni kell.

Ez a köznyelvben elterjedt kifejezés a rendőrségi törvényben „titkos információgyűjtésnek” nevezett eszközöket jelöli. Alapvetően két típusuk van: az – elméletben – kevésbé invazív, és ezért bírói engedélyhez nem kötött eszközök; valamint az érintett magánszférájába durvább beavatkozást jelentő, és ezért bírói engedélyhez kötött eszközök. A megbízhatósági vizsgálat során csak bírói engedélyhez nem kötött eszközöket lehet alkalmazni.

1. A titkos információgyűjtés során ezeket az eszközöket lehet alkalmazni:

   • „beépített ember”, aki lehet a kilétét leplező rendőr, fedett nyomozó, vagy a rendőrséggel titokban együttműködő más személy;

   • kommunikációs metaadatok megismerése (folyt-e kommunikáció egy eszközön, és ha igen, milyen eszközön, kik között és hol);

   • titkos megfigyelés, ami érinthet személyt; és jelentheti lakás, egyéb helyiség, bekerített hely külső megfigyelését; nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló hely, illetve jármű figyelését. A titkos megfigyelés végezhető hivatali helyiségben és hivatali járműben is. A felsorolt helyeken történteket rögzíteni is lehet, amihez a szükséges megfigyelőeszközök is telepíthetők (ez egy orvos esetében elvileg irodát, rendelőt is jelenthet, bár – mint a későbbiekben kifejtjük – ez aránytalan és jogsértő megoldás lenne).

2. Ezeket a titkos információgyűjtő eszközöket nem lehet alkalmazni:

   • magánlakás, magánjármű titkos átkutatása;

   • magánlakás, magánjármű titkos megfigyelése, ott elhelyezett megfigyelőeszközzel;

   • kommunikáció (telefon, chat, email) lehallgatása, megismerése;

   • zárt küldemények felbontása;

   • számítógépes tevékenység megfigyelése telepített programmal.

Nem lehet a vizsgálat alá vont személyek telefonbeszélgetéseit lehallgatni, a lakásukban vagy autójukban megfigyelni őket, az online vagy offline kommunikációjuk tartalmát közvetlenül megismerni. A megbízhatósági vizsgálatról ráadásul részletes előzetes tervet kell készíteni, és az ügyészség vizsgálja, hogy az ebben foglaltak arányosak-e az elérni kívánt céllal. Az ügyészség utólag is ellenőrzi, hogy a vizsgálat jogszerű volt-e. A következő pontban azonban kifejtjük, hogy mindezek nem feltétlenül jelentenek érdemi garanciát a széleskörű megfigyeléssel szemben.

1. A megbízhatósági vizsgálat keretében az állami alkalmazottak „jogszabályban előírt hivatali, illetve jogszabályban, kollektív szerződésben, üzemi megállapodásban, valamint munkaszerződésben előírt munkaköri kötelezettség[einek]” betartását vizsgálják, adott esetben titkos információgyűjtéssel. A rendőrség tehát kifejezetten széles körben alkalmazhat titkosszolgálati eszközöket, holott ilyen mértékű magánszféra-korlátozás csak bűnüldözési céllal lenne arányos. Továbbra is igaz tehát az, amit 2010-es állásfoglalásunkban írtunk: a jogalkotó „a megbízhatósági vizsgálattal és az ehhez biztosított eszközrendszerrel a büntetőhatalom eszközrendszerének alkalmazását kívánja kiterjeszteni olyan területre, amely nincsen összefüggésben a bűnüldözéssel.”

2. A vizsgálat „eredménye” csak büntetőeljárás megindítása lehet, sőt a törvény kimondottan tiltja a fegyelmi vizsgálat vagy szabálysértési eljárást a megbízhatósági vizsgálat alapján. Ebben az esetben viszont nem világos, hogy a vizsgálat – a törvényszöveg szerint – miért irányulhat mégis olyan előírásokra, szabályokra, amelyeknek a megszegése, figyelmen kívül hagyása nem büntetőjogi felelősséget eredményez (hanem pl. fegyelmi felelősséget vagy más munkajogi jellegű, illetve foglalkoztatási jogviszonyban értelmezhető következményt). Ha a cél a bűncselekmények felderítése, akkor a vizsgálatnak is csak erre lenne szabad irányulnia.

3. A bűnmegelőző szervnél dolgozó nyomozó nem alkalmas arra, hogy egy, a gyermekvédelemben, szociális intézményben, stb dolgozó pszichológus, szociális munkás, gyógypedagógus „munkaköri kötelezettségét” ellenőrizze, hiszen ezekhez a szakmai kérdésekhez nem ért. Ha a vizsgálat törvényi célja a korrupció elleni harc, akkor kizárólag olyan körben indokolt csak engedélyezni a megfigyelést, de alapjogsértő annál lényegesen szélesebb körben lehetővé tenni az államigazgatásban dolgozó polgárok ellenőrzését.

4. A belügyminiszter egyedi utasítással elrendelheti bármely, a védett állományba tartozó dolgozó megbízhatósági vizsgálatát. A belügyminiszter ugyanis egyedi utasítást adhat a rendőrség általa irányított belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szervének, ami megbízhatósági vizsgálat lefolytatására is irányulhat. Ez azt jelenti, hogy a belügyminiszter egyéni belátásán múlik, hogy nem alkalmazza-e visszaélésszerűen a megfigyelésnek ezt a módját.

5. A megbízhatósági vizsgálatnak nincsenek törvényi szintű garanciális szabályai. A garanciális eljárási szabályokat kormányrendelet tartalmazza, amelyet a kormány bármikor módosíthat, csökkentve a védelem szintjét. Ezáltal az ügyészi felügyelet is bármikor kiüresíthető.

6. A rendőrségi törvény az – elvileg a magánszférát kevésbé sértő – bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés keretében is lehetővé teszi a nyilvánosság előtt nyitva álló és a hivatali helyiségek megfigyelését, beleértve ezek lehallgatását, bekamerázását. Holott ezek is nagyrészt a magánélet terei, hiszen az életünk jelentős részét itt töltjük: a magánéletünk és a nyilvános életünk például a munkahelyünkön sem választható el élesen egymástól. A folyamatos, titkos megfigyelés, lehallgatás az irodai szobában alig kevésbé súlyos jogkorlátozás, mint a magánlakás megfigyelése. Emellett a törvényi meghatározások sem teljesen tisztázottak néhány esetben.

7. A kommunikációs forgalmi adatok (metaadatok) gyűjtése szintén nincs bírói engedélyhez kötve, pedig ezekből az adatokból sokszor éppen olyan pontos következtetések vonhatók le az érintettre, mint a kommunikációja közvetlen figyeléséből – arról nem is beszélve, hogy a profilalkotásra is alkalmasak. Ha tehát a telefonbeszélgetések lehallgatásától nem is kell tartani, a rendelkezésre álló eszközök invazivitása nem sokban marad el ettől.

A megbízhatósági vizsgálatról az érintettek utólagos értesítést kapnak. Amennyiben ez alapján jogsértést tapasztalnak, panasszal fordulhatnak az NVSZ-hez, vagy az alapvető jogok biztosához. Az alapvető jogok biztosának eljárása alapján szintén panaszt tehetnek az NVSZ-nél.

Ezzel kapcsolatban álláspontunk az, hogy a panasz nem jelent hatékony jogorvoslatot. Mivel a vizsgálat részletei nem lesznek ismertek az érintett előtt, ezért a panasz érdemi megfogalmazása akadályba ütközik, ami kiüresítheti ezt a jogorvoslati módot.

A megbízhatósági vizsgálatra vonatkozó alapvető szabályokat a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (rendőrségi törvény, Rtv.) határozza meg.

A lényegesebb szabályok:

• 7/A–7/D. §§ a megbízhatósági vizsgálat szabályai

• 65/A. § (1) bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtő eszközök tilalma

• 66. § (1) az alkalmazható titkos információgyűjtési eszközök

• 66. § (2) felhatalmazás, amely szerint az NVSZ „a védett állomány tagját foglalkoztató szerv hivatali helyiségében, gépjárművében és a megbízhatósági vizsgálat helyszínén történteket, illetve a mesterséges élethelyzetben résztvevő, valamint a megbízhatósági vizsgálat alá vont személy tevékenységét és előadását titokban technikai eszközzel megfigyelheti és rögzítheti, illetve az ehhez szükséges technikai eszközt a felsorolt helyeken elhelyezheti.”

További szabályokat tartalmaz a 293/2010. Korm. rendelet az NVSZ feladatköréről.

Egyes jogállástörvények rögzítik, hogy a védett állomány tagjának hozzá kell járulnia a megbízhatósági vizsgálathoz, mert ez a foglalkoztatásának feltétele. Álláspontunk szerint ez átgondolatlan és inkoherens szabályozási környezetet teremt, hiszen a megbízhatósági vizsgálatot törvény írja elő, ez nem az érintett mérlegelésébe tartozik. Őt legfeljebb tájékoztatni kell, amelynek tudomásul vétele indokolt.

Ilyen szabályokat tartalmaznak a következő státustörvények:

A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.) 20. § (2a) bekezdése;

A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) 82. § (9) bekezdése;

A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) 39. § (5) bekezdése;

A különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény (Küt.) 24. § (9) bekezdése.