Álláspontunk az információszabadság szabályozásának 2022. őszi magyarországi módosításáról

Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a magyar parlament a 2022. évi XL. törvénnyel módosította az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényt (a továbbiakban: Infotv.). A módosítások az alábbi vonatkozásokban érintik az információszabadság érvényesülését:

a közadatperekben a bírósági eljárások gyorsítását célozza,

egy (újabb) központi közadat-nyilvántartást hoz létre a közzétételi kötelezettség érvényesítése érdekében.

Álláspontunk szerint az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében az információszabadság-szabályozásban végrehajtott változtatások jelentős mértékben látszatintézkedések, amelyek egyik iránya, eleme sem fogja helyreállítani az információszabadság alkotmányos garanciáit. A jogalkotó ahelyett, hogy a közérdekű adatokhoz való hozzáférésnek az utóbbi évtizedben felhalmozódott akadályait szisztematikusan, átfogóan lebontotta volna, néhány akadállyal kapcsolatos előremutató döntés mellett, inkább újabb akadályokat gördített a nyilvánosság útjába. A módosítás tartalma alapján ezért kétséges, hogy a kormány nem csak eljátszani akarja-e az Európai Unió felé, hogy mennyire komolyan veszi a közérdekű adatok nyilvánosságát.

A. Rendezetlenül hagyott visszásságok

A 2022. őszi módosítások részletezése és értékelése előtt, de azokkal szoros összefüggésben rámutatunk azokra a rendezetlenül hagyott akadályokra, amelyeket a jogalkotónak meg kellett volna szüntetnie, de ezt elmulasztotta.

A.1. A közérdekűadat-igények megválaszolási határidejére két éve különleges jogrendi szabályok vonatkoznak. Ezek szerint a közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekűadat-igényeket az Infotv. szerinti 15 napos (indokolt esetben 15 nappal meghosszabbítható) határidőtől eltérően csak 45 napon belül kell megválaszolniuk, és ezt is további 45 nappal meghosszabbíthatják. A szerveknek csak arra kell hivatkozniuk, hogy az adatigény gyorsabb megválaszolása veszélyeztetné a veszélyhelyzettel kapcsolatos speciális feladataikat. Ez olyan önkényes gyakorlathoz vezetett, amely során az adatkezelők érdemi következmények nélkül, rutinszerűen élnek a meghosszabbítás lehetőségével úgy, hogy még az az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányos követelmény sem teljesül, hogy a határidő hosszabbítását tényszerűen indokolni kell. Egy kormányrendelet az év végével hatályon kívül helyezte volna ezt a szabályt, ám a veszélyhelyzet ismételt kihirdetésével és annak (jelenleg még meg nem szavazott) parlamenti jóváhagyásával azután is fennmarad a kivételes határidő-hosszabbítási lehetőség.

A/2. A jogalkotó nem rendezte azokat a közadatpereket követő végrehajtási anomáliákat, amelyek mellett a mégoly gyors perek sem jelentenek garanciát a közérdekű információkhoz való hozzájutás időszerűségére. Az állami szervek sok esetben a jogerős ítélet ellenére sem adják ki a közérdekű adatokat. A jelenlegi jogszabályi környezetben ha egy állami szerv így tesz, akkor a végrehajtási szabályok sem tudják erre rászorítani. Hiába gyorsítja a törvénymódosítás a közadatpereket, ez mit sem ér, ha nem garantálja a jogerős ítéletek végrehajtását.

A.3. Az adatigénylés teljesítésének megtagadását a törvény szerint indokolni kell. Egy esetleges perben az adatigénylő ezt az indokolást tudja vitatni. Ám a törvény azt nem tiltja meg, hogy a perben az adatgazda módosítsa az adatigénylés megtagadásának okait. Így a közérdekű adatok kezelői az adatigénylés megtagadásának jogszerűségéről szóló perben olyan korlátozó indokokra is hivatkoznak, amire korábban nem hivatkoztak. Az adatigénylő így arra kényszerül, hogy úgy támadja az elutasítás indokolását, hogy az bármikor változhat, ez pedig az eljárás elhúzódásával jár.

B. A közadatperek gyorsítása

A megoldani kívánt probléma:

A perek gyorsítását célzó módosítások valóban időszerűek voltak. A közérdekű adatok nyilvánosságát biztosítani hivatott adatigénylésekkel kapcsolatos perekben általában hosszú hónapok, esetleg évek telnek el az érdemi tárgyalásig, az elsőfokú ítélet megszületéséig, aztán a fellebbezésig, majd a jogerős ítélet utáni kúriai felülvizsgálatig. Ez sok esetben értelmetlenné teszi a közérdekű adatigénylést.

A törvény által választott megoldás:

A módosítás a közadatigény teljesítésének a megtagadása ellen indítható közadatper szabályait egészíti ki olyan eljárási szabályokkal, amelyek következtében az eljárás gyorsul. Tételesen, napokban meghatározott eljárási határidőket, és az eljárási cselekmények megtételére vonatkozó előírásokat rögzít.

TASZ-értékelés:

E szabályok a 2023-ban induló perekben valóban csökkenthetik majd a perbeli időhúzás lehetőségeit.

A módosítás azonban lassító hatással járó szabályt is tartalmaz – az adatkezelő pernyertessége érdekében a perbe ezentúl beavatkozhat az üzleti titok jogosultja –, ami aligha szolgálja a közadatperek időszerű befejezését, vagy az információszabadság minél szélesebb körű érvényesülését

C. Központi Információs Közadat-nyilvántartás

A megoldani kívánt probléma:

Magyarországon a törvény a közérdekű adatok nyilvánosságát nemcsak adatigénylés, hanem meghatározott adatoknak a kötelező, kérés nélkül történő közzétételének előírásával is biztosítja. A közzétett adatokat a közfeladatot ellátó szerveknek kell naprakészen tartani, és eddig is folyamatosan továbbítaniuk kellett egy központi elektronikus jegyzékbe. Ennek a szabályozásnak megfelelően létezik a Közadattár nevű, bárki által használható egységes közadatkereső rendszer is. Az állami szervek sok esetben nem teljesítik ezt a kötelezettségüket, a honlapokon vagy nem találhatók meg a közérdekű adatok, vagy elavult, pontatlan adatokat tartalmaz. A központi elektronikus jegyzék pedig – elég egy pillantást vetni rá – nem naprakész, silány a keresője, nincs gazdája. A közzététel, és az ahhoz kapcsolódó kötelezettségek, így nem könnyítik meg a tájékozódást. A törvény nem fűz szankciót a közzétételi kötelezettség elmulasztásához.

A törvény által választott megoldás:

A módosítás 2023-tól létrehozza a bárki számára elérhető Központi Információs Közadat-nyilvántartást. A költségvetési szerveknek, és a helyi és nemzetiségi önkormányzatoknak ezen a nyilvános felületen kell közzétenniük az 5 millió forintot meghaladó uniós vagy hazai forrásból nyújtott költségvetési támogatásokat, az általuk kötött szerződéseket, és a nem alapfeladatok ellátására fordított kifizetéseiket. Az új központi nyilvántartásban kéthavonta kell frissíteni az adatokat, tíz évig elérhetővé tenni, és biztosítani “a gépi olvashatóságot, a csoportos letöltést, az adatok csoportosítását, kereshetőségét, kivonatolását és összehasonlíthatóságát.” Egy újabb törvénymódosítás, amit 2022. november 11-én éjjel terjesztett a kormány a parlament elé – és ami a jelen levél lezárásakor még nem hatályos jogszabály, felhatalmazná a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot az ún. átláthatósági hatósági eljárás lefolytatására. Ennek keretében a hatóság bírságolhatná is (százezertől húszmillió forintig) azokat a költségvetési szerveket, önkormányzatokat, amelyek nem teljesítik a Központi Információs Közadat-nyilvántartással kapcsolatos kötelezettségeiket.

TASZ-értékelés:

Az, hogy a már eddig is létező szabályok érvényesülését sem kényszeríti ki senki, és ahogyan eddig a Közadattár és a központi elektronikus jegyzék működik – jobban mondva nem működik–, nem sok jót ígér az új Központi Közadat-nyilvántartás hatékonyságát illetően. A nyilvántartások szaporítása helyett a kormánynak és a közfeladatot ellátó szerveknek az eddig is meglévő, a proaktív közzétételi kötelezettséget előíró szabályokat kellene betartaniuk.

A módosítás után a törvény továbbra sem tartalmaz olyan szabályokat, amelyek segítségével hatékony szankciókkal kikényszeríthető lenne az általános közzétételi kötelezettség alá eső adatok nyilvánossága. Amennyiben a parlament elfogadja az Infotv-nek az erre irányuló módosítását is, az átláthatósági hatósági eljárásban, a NAIH a közzétételi kötelezettség teljesítését csak a közfeladatot ellátó szervek egy szűkebb körében (költségvetési szervek és önkormányzatok), csak bizonyos gazdálkodási adatok vonatkozásában, és csak az új központi nyilvántartással kapcsolatban ellenőrizhetné. A közzétételi kötelezettség számonkérése még ebben a szűk körben is attól függ, hogy a NAIH mekkora hajlandóságot mutat az eljárások megindítására és bírságolásra az állami szervekkel szemben.

A közzéteendő adatok körét illetően a módosítás nem hoz előrelépést, hiszen az új nyilvántartásba feltöltendő közérdekű adatokat a törvény szerint eddig is közzé kellett tenni a szervezetek honlapján.. Az új nyilvántartás redundáns, nem segíti, hanem inkább nehezíti az állami szerveket terhelő közzétételi kötelezettség teljesítését.

Előremutató azonban, ha meg is valósul, a gépi feldolgozást is lehetővé tevő formátum előírása.

A módosítás ugyanakkor az érintett szerveknek azt is előírja, hogy az új központi közadat-nyilvántartásban közzétett adatokat a saját honlapjukon már ne tüntessék fel. Így ezek a fontos gazdálkodási adatok már nem lesznek megtalálhatók az érintett szerv többi közérdekű adatával együtt, ami ugyancsak nem szolgálja az információszabadság érvényesülését, és kifejezetten ellentétes a jogalkotási céllal.

D. Költségtérítés

A korábbi szabályozás:

A jelentős terjedelmű másolatok iránti közadatigények esetében felszámítható költségtérítések körében a közfeladatot ellátó szervek 2015 óta számlázhatják ki az “alaptevékenységük ellátásához szükséges munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételét”. Az “aránytalan munkateher” miatt kiszámlázható költségtérítés mértékének meghatározásához a 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet fektette le a szempontokat. Az “aránytalan munkaerőráfordítás” akkor is felszámítható volt, amikor az adatigénylő elektronikus másolatokat kért olyan közérdekű adatokról, amelyeket az adatgazda szintén elektronikusan kezelt. A közfeladatot ellátó szervek természetesen előszeretettel használták ki ezt a lehetőséget az adatigénylések feltartóztatására, mivel a teljesítést a költségek előzetes megtérítéséhez köthették.

Módosítás:

Ezt a terhet enyhítette most a 382/2022. (X. 10.) Korm. rendelet (valamint az Infotv-t ebben a tekintetben módosító törvény) úgy, hogy a jelentős terjedelmű másolatokat igénylő adatigénylésekért a közfeladatot ellátó szervek által felszámítható költségtérítés körében csak objektív költségelemek szerepelhetnek. Költségtérítésként már csak a fizikai (papíralapú, optikai, elektronikus) adathordozó anyagköltségét és a postaköltségeket lehet felszámítani, és azt is csak meghatározott összeghatáron belül. Az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás költsége a továbbiakban nem számlázható ki az adatigénylőnek.

TASZ-értékelés:

Amennyiben a közérdekű adatigénylés címzettjében egyébként megvan a szándék az adatigénylés teljesítésére, a költségtérítésre vonatkozó változtatások jelentős előrelépésként értékelhetők a közérdekű adatokhoz történő hozzáférés szempontjából.

Nem szűnik meg azonban az a szintén 2015-ben bevezetett lehetőség, hogy az adatkezelő a közadatigény megválaszolásának határidejét arra hivatkozva hosszabbítsa meg, hogy annak teljesítése az alaptevékenysége ellátásához szükséges munkaerőforrás “aránytalan mértékű” igénybevételével jár. (Jelenleg ennél sokkal hatékonyabb eszköz a 45+45 napos határidőt megállapító veszélyhelyzeti rendelet, az adatigénylések megválaszolása egyszerűen lassú.)

Nem szűnik meg az a szintén 2015-ben bevezetett lehetőség sem, hogy az adatkezelő az azonos igénylő által egy éven belül benyújtott, azonos adatkörre irányuló adatigényléssel megegyező adatigénylést megtagadja, ha az azonos adatkörbe tartozó adatokban változás nem állt be.

Végszó

Az Infotv-nek az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében történt módosítását a szokásoknak megfelelően nem előzte meg szakmai, társadalmi vita: a Kormány nem kérte ki információszabadsággal foglalkozó szervezetek, kutatók véleményét a módosításról, nem vett figyelembe nemzetközi jó gyakorlatokat. Bár éppen 2022. őszén zárul le az a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságnak “Az információszabadság hazai gyakorlatának feltérképezése és hatékonyságának növelése” című (KÖFOP-2.2.6-VEKOP-18-2019-00001), egymilliárd forint 100%-ban európai uniós támogatásból megvalósuló kutatása, a jogalkotásban ennek a kutatásnak az eredményei egyáltalán nem tükröződnek, azokat láthatóan nem használták a törvény előkészítésekor.

Budapest, 2022. november 17.