A TASZ 2000-ben folytatott, a civil szervezetek véleményezési jogának érvényesülésével foglalkozó vizsgálódásáról
A vizsgálat során több civil szervezetet megkérdeztünk. Ez alapján, illetve a vonatkozó jogszabályok tükrében a TASZ úgy látja, hogy a civil szervezetek véleményezési jogának biztosítása alapvetően két feltételtől függ: egyfelől attól, hogy a véleményezés tárgyául szolgáló előterjesztések, tervezetek, javaslatok hozzáférhetőek legyenek; másfelől attól, hogy a jogszabály előkészítéséért illetve megalkotásáért felelős szervek a benyújtott véleményeket áttekinthető eljárásban feldolgozzák és egyeztessék.
Ha a kormányzati szervek szigorúan tartanák magukat az adatszolgáltatási és válaszadási szabályokhoz, akkor a hatályos közigazgatási jog tulajdonképpen megfelelő kereteket biztosítana a civil szervezetek számára ahhoz, hogy véleményezési jogukat gyakorolhassák. A tapasztalat mégis azt mutatja, hogy a jelenlegi eljárási rendszer kevéssé működőképes. Ebben szerepe van annak, hogy a jogszabály-előkészítők, a parlament hivatali adminisztrációja, sőt esetenként a törvényjavaslatot tárgyaló parlamenti bizottság elnöke is, szűkítő módon értelmezik a hatályos szabályokat. Kiskapuk és kerülőutak igénybevételével ugyanakkor a civil szervezetek nemegyszer így is célt érnek. Mindazonáltal a joggyakorlat fejlesztése, valamint a szervezetek “eljárási magabiztosságának” megerősítése érdekében fontosnak látnánk, hogy az érintett szervezetek rendszeresen tegyék szóvá, ha a kormányzati szervek megsértik velük szemben az eljárási szabályokat. (Így az adathozzáférés biztosításának, illetőleg az érdemi válaszadás elmaradásának esetén a kormányhoz, az adatvédelmi biztoshoz, illetőleg bírósághoz forduljanak.) Vizsgálódásunk arra a következtetésre vezetett, hogy a tervezetek megküldése, a véleményezési határidők megállapítása, a beérkezett vélemények feldolgozása nem kielégítő módon történik. Már a tárcalistára történő felvétel is nehézségekbe ütközik; s a listára való felvétel önmagában még korántsem biztosítja, hogy a szervezet valóban meg is kapja az érdekeltségi körébe tartozó tervezeteket. A véleményeztetés folyamata jelenleg kevéssé átlátható. A tárcák (feltehetőleg a jogszabályok ismeretének hiányában, vagy az eljárási szabályok megsértésének következmények nélkül maradása miatt) véleményeltérés esetén többnyire elmulasztják az egyeztetést, vagy ha mégis sort kerítenek rá, akkor azt tanácsok létrehozásával, ad hoc és nem ritkán önkényes szelekciót követve bonyolítják le.
A javaslatok parlamenti vitája ugyan szélesebb nyilvánosság előtt zajlik, mint a törvények előkészítése, mégis akadályokba ütközik az a szervezet, amely időben akar hozzájutni a javaslat szövegéhez.
A jogalkotó és döntés-előkészítő szervek abbéli felfogása tűnik uralkodónak, mintha az egyeztetés a minisztérium diszkrecionális jogköre lenne, nem pedig a civil szervezetekkel szembeni alkotmányos és törvényes kötelessége. A hatályos rendelkezések elemzése, a civil szervezetek és kormányzati tisztségviselők körében végzett felmérés tapasztalatai, valamint a TASZ Álláspont sorozatának tanulságai abban erősítettek meg minket, hogy a jelenlegi rendszer átfogó megújítására van szükség ahhoz, hogy a civil szervezetek maradéktalanul gyakorolhassák véleményezési jogukat. A vizsgálódás tapasztalatai alapján a TASZ a következő javaslatokat fogalmazta meg:
A TASZ javaslatai
A civil szervezetek a jelen szabályok között nem élhetnek teljes körűen az alkotmányban biztosított véleményezési jogukkal. Hiába mondja ki törvény, hogy a kormányzati szervek kötelesek együttműködni velük a jogalkotás folyamatában, maguk a kormányszervek csupán szabadon mérlegelhető lehetőségnek tekintik az együttműködést. Vagy a véleményező szervezetek számát korlátozzák az általuk alkalmasnak ítélt partnerekre, vagy a véleményezés témáját szűkítik a civil szervezetek működését érintő szabályokra. Javaslatainkkal rugalmasabb együttműködést, nagyobb nyilvánosságot és számon kérhető eljárást biztosító szabályok kialakítását szeretnénk kezdeményezni. Az alábbi változtatásokat látnánk szükségesnek:
1. Legyen kormányzati kötelezettség a tájékoztatás a jogszabály-előkészítés folyamatáról.
Széles körben elérhető forrásból – például az Interneten való közlés útján -lehessen tájékozódni arról, hogy milyen jogszabályokat készítenek elő az adott időszakban és melyik kormányzati szervnél. Ez segítené a civil szervezeteket abban, hogy megtervezzék melyik jogszabály előterjesztési munkálataiba szeretnének bekapcsolódni, felkészülhessenek a véleményezésre, nyomon követhessék az előterjesztés folyamatát.
2. A tervezetek szövegét a jogszabály előkészítője Internet útján hozza nyilvánosságra.
Mivel “mindenkinek mindent megküldeni nem lehet”, a jelenlegi rendszerben a tárcák listák fölállításával igyekeznek meghatározni a véleményező szervezetek körét és azt, hogy kinek milyen témájú tervezetet bocsássanak a rendelkezésére. Ez a megoldás egyfelől túlzott terheket ró a kormányszervekre, másfelől szabad belátásukra bízza, hogy mely szervezeteket vonnak be a törvény-előkészítés folyamatába. A TASZ javaslata a civil oldalra hárítaná a terhet, hogy aktívan kísérje figyelemmel a jogalkotás folyamatát, és válassza ki azokat a tervezeteket, melyeket véleményezni kíván. Csak annak kellene postai úton a tervezet szövegét megküldeni, aki arra külön igényt tart. E nyilvánvalóan lényegesen szűkebb kör esetében pedig alkalmazni lehetne a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályt: a szöveget a kérelmező, saját költségére igényelheti a tárcától. Ilyen feltételek mellett az eddiginél áttekinthetőbb, gyorsabb és olcsóbb rendszer születne, mely ugyanakkor a jelenlegi gyakorlat önkényességeitől is mentes volna.
3. A véleményezés a civil szervezet saját kezdeményezésére történne.
Az a civil szervezet, amely az előkészület alatt álló tervezetet véleményezni akarja, a nyilvánosságra hozatalkor megadott határidőn belül megküldi a véleményét. Ha a véleményező szervezetekre formai kötelezettségeket rónak – bírósági bejegyzés száma, cím, stb., – akkor azok egyidejű feltüntetése mellett. A jogsérelmek jelentős része jelenleg abból származik, hogy az illetékes tárca nem tart számon minden érdekelt szervezetet, illetve nem tartja kellő részletességgel nyilván, hogy melyik szervezetet milyen téma véleményeztetésébe kell bevonni.
4. A vélemények feldolgozása legyen az előterjesztés elmaradhatatlan része, és kapjon nyilvánosságot.
A jogalkotási törvény korábban tartalmazta azt az előírást, hogy a beérkezett véleményeket fel kell dolgozni, és a figyelembe nem vett javaslatokat mellékelni kell az előterjesztéshez. A társadalmi vitára vonatkozó rész 1990-es törlésével az egyeztetési kötelezettség kikerült a törvényből. Ma a kormány ügyrendjében szerepel előírásként a kormányzati szervek számára. A beérkezett vélemények és a feldolgozott vélemények Internet útján történő nyilvánosságra hozatala biztosítaná, hogy a véleményező szervezetek és az érdeklődő állampolgárok tájékozódhassanak arról, hogy milyen javaslatok érkeztek, melyeket vettek figyelembe, és melyek maradtak hasznosítatlanul, s végül arról is, hogy mi volt az indoka az esetleges elutasításnak. Ez feleslegessé tenné a kormány ügyrendje által előírt egyeztetéseket, melyekre véleményeltérés esetén kell sort keríteni a véleményező szervezetek részvételével.
5. A parlament elé kerülő jogszabálytervezetek kerüljenek föl az Országgyűlés honlapjára.
Valamennyi, törvénykezdeményezésre jogosult fél által benyújtott javaslat benyújtáskor kerüljön föl az Internetre. Így biztosítható lenne, hogy a civil szervezetek a javaslatok parlamenti vitájára is elkészíthessék véleményüket.
6. A javaslat megtárgyalására kijelölt bizottságok tagjai kapják kézhez a beérkezett javaslatokat.
A házszabály szerint a képviselőknek joguk van megismerni az érintett civil szervezetek véleményét. Nem helyes azonban a véleményezők körét azokra a szervezetekre szűkíteni, melyek szerepelnek az Országgyűlés főtitkára által vezetett jegyzékben. Ugyanakkor pontosan elő kellene írni, hogy kinek a feladata, hogy a kijelölt bizottságok tagjai megkapják a beérkezett véleményeket, esetleg azok feldolgozott változatát.
7. Jelentősebb törvényalkotás során bizottsági meghallgatást kell tartani a véleményező szervezetek képviselőinek részvételével.
A meghallgatás célja nem az volna, hogy a meghívottak felszólamlásokat tartsanak, hanem az, hogy a képviselők kérdéseit megválaszolják. Ilyen meghallgatást kétharmados törvény megalkotása vagy a bizottsági tagok adott hányadának javaslatára kellene tartani. Azok a szervezetek, melyek érdemi javaslatot nyújtottak be a napirenden szereplő törvényjavaslathoz, munkájukkal “belépőt nyernének” a meghallgatásra. Célszerű lenne, ha a meghallgatásra a bizottság rendes napirendjétől elválasztott külön ülést hívna össze.
8. Biztosítani kell, hogy a jogalkotási szabályok megsértése miatti panaszok kapjanak érdemi választ.
A jogalkotási eljárás minden szakaszában meg kell határozni, hogy ki a felelős a civil szervezetekkel való kapcsolattartásért. Biztosítani kell a civil szervezetek jogát arra, hogy véleményezési joguk sérelme esetén panaszukra ésszerű határidőn belül és érdemi választ kapjanak.
Javaslataink garanciát nyújtanának arra, hogy a civil szervezetekkel való együttműködés ne a mindenkori kormányzati hajlandóságtól függjön, hanem e szervezetek számon kérhető joga legyen. Javaslataink összeállítása során figyelemmel voltunk arra is, hogy a véleményezésben részvételt igénylő szervezetek bevonása ne jelentsen aránytalan terhet az állami intézmények számára.
A civil szervezetek véleményezési joga érintetlenül hagyja a parlamenti demokrácia alapvető szerepviszonyait. A véleményező szervezetek a jövőben sem írnák meg az előkészítő tárca helyett a jogszabályokat és nem foglalnák el a parlamenti ülésterem szónoki pulpitusát. A szavazógombot sem az ő delegáltjaik nyomnák. A törvényalkotás feladata és politikai felelőssége ott maradna, ahová az alkotmány jelenleg is helyezi. A változás abban állna, hogy a véleményező szervezetek hatékonyabban és önkényes megkülönböztetésektől mentesen gyakorolhatnák ugyancsak az alkotmányban foglalt jogukat, hogy a rájuk tartozó kérdésekben megfogalmazzák javaslataikat és ellenjavaslataikat. A politikai döntéshozók pedig azzal a jogukkal élhetnének a jelenleginél nagyobb eredményességgel, hogy megismerjék a civil felek álláspontját. A véleményezés, egyeztetés folyamatában megfogalmazott érvek és ellenérvek, valamint a folyamat minél szélesebb körű nyilvánossága további biztosítékot nyújt arra, hogy az elfogadott törvények biztos alkotmányos alapokon és kiérlelt döntéseken nyugodjanak.
