Az Országgyűlés előtt már részletesvita-szakaszban van az egyes választási tárgyú törvények módosításáról szóló T/17265 számú törvényjavaslat, amit október 12-én Volner János független országgyűlési képviselő nyújtott be. A törvényjavaslat a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) módosításáról szól.

A jelenleg hatályos szabályozás szerint nem tűzhető ki országos népszavazás az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament tagjai, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjára, továbbá a választásokat megelőző és követő 41 napon belüli időpontra. A most benyújtott törvénymódosítási javaslat ezen változtatna: ha elfogadják, az indítvány lehetővé teszi, hogy azonos napon tartsák meg az országos népszavazásokat és az országgyűlési választásokat. A módosítás elfogadása a kormánypártoknak egyértelműen érdekében áll, ezért nagy bizonyossággal számíthatunk arra, hogy a jövőben lehetséges lesz akár egy napon választásokat és népszavazást tartani. A következő elemzés ennek a változásnak a körülményeit és várható következményeit vizsgálja.

A TÖRVÉNYMÓDOSÍTÁS BENYÚJTÁSÁNAK KÖRÜLMÉNYEI, ELŐZMÉNYE

Néhány hónapon belül – valamikor április 3. és május 29. között – sor kerül a 2022-es országgyűlési választásokra. Ennyire közel a választásokhoz csak különösen indokolt esetben lenne elfogadható a választásokkal kapcsolatos bármely jogszabály megváltoztatása.

Az előterjesztést jegyző képviselő az indokolásban utal arra, hogy előterjesztése “Szabó Tímea az országos népszavazási eljárás módosításáról szóló T/17004. számú javaslatához kapcsolódik”. Szabó Tímea országgyűlési képviselő, a Párbeszéd társelnöke azt követően nyújtotta be javaslatát, hogy pártjának társelnöke, Karácsony Gergely a Fudan Egyetemről nyújtott be országos népszavazási kezdeményezést az év nyarán. Megjegyzendő azonban, hogy Volner János képviselő nem a Szabó Tímea képviselő által benyújtott javaslathoz csatlakozva nyújtott be módosító indítványt. A Házszabály értelmében erre lett volna lehetősége: noha módosító javaslat főszabály szerint nem terjedhet ki a törvényjavaslat által nem érintett törvény (tehát a konkrét esetben a Ve.) rendelkezéseire, kivételt képez az a helyzet, ha a másik törvény módosítása a módosító javaslat tartalmával való összefüggése miatt nyilvánvalóan szükséges. Tekintve, hogy a Volner János által benyújtott törvénymódosítási javaslat egy ponton tartalmilag egyezik, míg számos más ponton rendkívül szoros tartalmi összefüggést mutat a Szabó Tímea által benyújtott javaslattal, nem lett volna akadálya, hogy a javaslat valóban Szabó Tímea javaslatához csatlakozzon.

A választások és a népszavazások időbeli elválasztását célzó hatályos szabályozás mögötti cél az, hogy egy-egy kampányidőszakban a választópolgárok teljes mértékben csak az adott választással kapcsolatos tájékozódásra fordíthassák a figyelmüket, a közbeszéd ne “telítődjön túl” olyan kérdésekkel, melyek a választópolgárok figyelmének fókuszát más típusú kampányra irányítják át.

A javaslat elfogadása elsősorban a kormánynak áll érdekében. A kormány által a nyáron kezdeményezett népszavazás az országgyűlési választásokkal egy napon megtartva önmagában kampányeszközzé válna, amivel a kormány nehezen igazolható versenyelőnyhöz jutna. A kormány ugyanis úgy mozgósíthatna a rendelkezésére álló források és felületek felhasználásával a saját maga által a kezdeményezett népszavazáson való részvételre, hogy eközben egyúttal a kormánypártok támogatására is ösztönözhetne a választásokon. A kormány (állam) és egy párt vagy pártszövetség kampányának ilyen erős összefonódása sértené a jelöltek, jelölő szervezetek esélyegyenlőségét, ennek kiegyensúlyozására a kormánytól eltérő szereplőknek nincs esélye. Az esélyegyenlőség sérelme mellett a módosítás azt a hozzáállást tükrözi, hogy a választásokra vonatkozó joganyag tetszőlegesen alakítható; ahhoz nem igazodni kell, hanem bármikor megváltoztatható, ha úgy kívánja a politikai helyzet. Egy demokratikus jogállamban a választások tisztességességét az biztosítja, ha a választásokra vonatkozó játékszabályok mindenkit kötnek és az ezeket érintő változásokat a lehető legszélesebb konszenzus övezi – a módosító indítványból az erre való törekvés hiányzik.

A törvénymódosítást megelőzően nem történt társadalmi egyeztetés, politikai konszenzust megteremteni szándékozó párbeszéd, szakmai szervezetek véleményének kikérése, elmaradt továbbá a Jat. 17. §-a szerinti előzetes hatásvizsgálat elvégzése is. Egy olyan törvénymódosítás esetében, amely a politikai verseny szabályait, valamint a választások és a népszavazás egymáshoz való viszonyát alapjaiban határozza meg, a társadalmi egyeztetés nem maradhat el, ennek az alapvető demokratikus elvárásnak az érvényesülése pedig független attól, hogy egyéni képviselői indítvány esetén a társadalmi egyeztetés lefolytatása a törvény betűje szerint nem kötelező.

A választások és a népszavazások egy napon történő megtartására léteznek működő példák a világban, szólhatnak a megoldás mellett a választópolgárok tájékozódását támogató érvek, ahogyan költséghatékonysági szempontok is. Mindezen érvek azonban – legyenek is bármennyire legitimek – a jelenlegi hazai jogi és politikai környezetben és időzítéssel – a fenti okokból – csak csekélyebb súllyal eshetnek számításba.

AZ INDÍTVÁNY TARTALMI ELEMZÉSE

A választási eljárásról szóló törvény módosítása

A “közös eljárás” bevezetése

A Ve. módosítása teljes mértékben technikai rendelkezéseket tartalmaz: bevezeti a “közös eljárás” fogalmát, amely alatt az azonos napon megtartott több választást érti az indítványozó. Ez a megfogalmazás nem egyértelmű, tekintettel arra, hogy a választáson az országgyűlési képviselők választása, helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, európai parlamenti választások (valamint időközi választások) is érthetőek. Ezeket azonban az Alaptörvényben meghatározott időpontban kell megtartani, és az alaptörvényi szintű szabályozás kizárja azt, hogy egy napon tartsák meg őket; a törvényjavaslat ekként kizárólag a népszavazás és más választás egy napon való megtartását teheti lehetővé.

A Ve. technikai jellegű módosításai

Ezen túl a Ve.-t érintő módosítások olyan rendelkezésekkel egészítik ki a hatályos törvényt, melyek lehetővé teszik egyes eljárási cselekmények és más, a szavazáshoz kapcsolódó mozzanatok megkettőzésének elkerülését. Így például nem lenne szükséges két külön értesítő kiküldése a szavazópolgároknak a választásról és a népszavazásról, a választópolgárok kérelmei (pl. átjelentkezés iránti kérelem, fogyatékossággal élő választópolgár segítséget igénylő kérelmei, az adatok letiltására irányuló kérelem) mindkét szavazásra automatikusan vonatkoznának. Ezen módosítások – az indítvány egészének elfogadása esetén – alapjogi szempontból nem kifogásolhatók.

A népszavazásokról szóló törvény módosítása

Az Nsztv. módosítására irányuló rendelkezések több ponton túlmutatnak a módosítás pusztán technikai jellegén.

Támogató aláírások gyűjtése magánterületen

• Az indítvány 7. §-a szerint a Ve. hasonló, a képviselőjelölti ajánlások gyűjtésére vonatkozó korlátozó rendelkezésével való összhang megteremtését szolgálja a törvénymódosítás azon pontja, mely a jövőben tiltaná, hogy népszavazási kezdeményezést támogató aláírást gyűjtsenek a tulajdonos előzetes, írásbeli hozzájárulásának hiányában közforgalom számára nyitva álló magánterületen. A rendelkezés alapvető jog korlátozását jelenti, és különösen aggályos, hogy ez a módosítás eltérő hatással van az egyes népszavazási kezdeményezésekre a szervező vagy kezdeményező kilététől függően. A Kormány által a közelmúltban kezdeményezett népszavazást ez nem érinti, tekintettel arra, hogy ez esetben nincs szükség támogató aláírások gyűjtésére. Érinti azonban a választópolgári kezdeményésre induló népszavazások – így a Karácsony Gergely által benyújtott népszavazási kezdeményezés – sorsát, mivel azok elrendeléséhez támogató aláírások gyűjtése szükséges.

A köztársasági elnök és a kormány által kezdeményezett népszavazás esetén eddig sem volt szükség támogató aláírások gyűjtésére – helyette az Országgyűlés döntött arról, hogy a kezdeményezés alapján elrendeli-e a népszavazást. (Az Országgyűlés döntésének a választópolgári kezdeményezések esetében is lehet jelentősege, abban az esetben, ha a népszavazás kötelező elrendeléséhez elegendő kétszázezer támogató aláírás helyett csak százezer választópolgár aláírását sikerül összegyűjteni.) Ez jelentős könnyebbséget jelent az ún. top-down kezdeményezések (tehát a nem állampolgári kezdeményezések) javára, különösen, ha az Országgyűlésben a kormányt adó párt(ok) (meggyőző) többségben vannak. A fenti módosítás még inkább elnehezítené a választópolgári kezdeményezések szervezését, még akkor is, ha az tartalmilag a Ve.-vel való összhang megteremtését szolgálja.

A területi választási bizottságok hatáskörének pontosítása

• Az indítvány 8. §-ának (1) bekezdése a jogorvoslati fórumrendszerben eszközöl változást: a javaslat szerint pontosítja a területi választási bizottságoknak a népszavazási eljárással kapcsolatos hatáskörét, így hatályon kívül helyezi az utalást azon Ve.-szabályokra, melyek kifejezetten az országgyűlési képviselők választásával kapcsolatos jogorvoslatokra utalnak.

A választási szervekre és a névjegyzékből történő adatszolgáltatásra vonatkozó módosítások

• Az indítvány 8. §-ának (2) bekezdése szerint amennyiben az országos népszavazást az országgyűlési képviselők választásával egy napon tartják, és a népszavazást a köztársasági elnök vagy a Kormány kezdeményezte, úgy nem kell alkalmazni az Nsztv. választási szervekre és a névjegyzékből történő adatszolgáltatásra vonatkozó részeit (utóbbi tekintetében azonban új szabályozást vezet be az indítvány 9. §-a, ennek értelmezését lásd később).

Ennek értelmében a választási bizottságok az országgyűlési választásokra irányadó összetételűek maradnak, a népszavazás ténye a bizottságok összetételét nem befolyásolja. Ez a gyakorlatban elsősorban úgy jelenhet meg, hogy – amennyiben országgyűlési választással együtt tartanak népszavazást – csak az országos pártlistát állító pártok delegálhatnak tagot a választási bizottságokba, az aktuálisan képviselőcsoporttal rendelkező pártok nem. Ez csökkenti a bizottságokba delegálható tagok számát, ami hozzájárulhat ahhoz, hogy a választások (tisztasága) felett kisebb mértékű kontroll valósuljon meg. Továbbá ezen ponton eljárási értelemben elmosódik a választás és népszavazás közötti határ: a törvényjavaslat egyértelműen amellett foglal állást, hogy a bizottságok összetétele az aktuális választásnak megfelelő kell hogy legyen, e tekintetben a népszavazás megtartásának ténye nem releváns. Ez a jelenlegi politikai helyzetben – amikor az ellenzéki pártok többsége közös listaállításra készül a 2022-es országgyűlési választásokra – azt eredményezheti, hogy a választási bizottságokban nem lehetnek ott egyes pártok delegáltjai, akik egy önállóan megtartott népszavazás esetén ott lehetnének, mivel országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkeznek.

Az adatszolgáltatás tekintetében változás, hogy az indítvány speciális szabályokat alkotna a közös eljárás vonatkozásában, ennek részleteit lásd később.

• Az indítvány 8. §-nak (3) bekezdése a Ve.-vel való párhuzamos szabályozást kerüli el közös eljárás esetén, ennek csupán technikai jelentősége van.

• Az indítvány 8. §-ának (4) bekezdése a közös eljárásra vonatkozó, technikai jellegű szabályokat állapít meg.

• Az indítvány 9. §-a speciális szabályokat határoz meg a névjegyzékből történő adatszolgáltatásra a közös eljárás vonatkozásában. Fontos, hogy a korábbiakban ismertett szabály értelmében ezen új szabályozás lenne érvényes a köztársasági elnök vagy a Kormány által kezdeményezett népszavazás esetében, más szervezésével zajló esetekben a jelenleg is hatályos szabályozást kell alkalmazni. A módosítás értelmében egyrészt a Nemzeti Választási Iroda leghamarabb a népszavazás napját megelőző harminchatodik napon adja át a szavazóköri névjegyzékben szereplő választópolgárok nevét és lakcímét az igénylőnek a jelenleg hatályos ötven napos határidő helyett. Ez azt jelenti, hogy a népszavazás kezdeményezőinek rövidebb idő áll majd rendelkezésre arra, hogy a választópolgárokat közvetlenül megkeressék a fentiek szerint megszerzett elérhetőségeiken. Továbbá a módosítás differenciál az adatszolgáltatás költsége vonatkozásában a szervező személye szerint: a magánszemély szervező mindössze a főszabály szerinti díj 25%-át kell hogy kifizesse – ezen módosítás mindenképpen üdvözlendő, mivel a véleménynyilvánítást segíti elő.

A népszavazási és az országgyűlési választási kampánytevékenység összekapcsolásának visszaélésszerű szabályai

Végül szükséges megemlíteni a javaslat talán leginkább problémás pontját, amely jogi értelemben is lehetővé teszi a népszavazással kapcsolatos és az országgyűlési képviselők választásával kapcsolatos kampánytevékenység összekapcsolását, mindezt azonban szelektíven teszi. A javaslat szerint az országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező párt a közös eljárásban a népszavazási kampányban való, közvetlen politikai kampány szerinti részvétel céljából felhasználhatja az országos listát állító jelölő szervezetként igényelt és megkapott adatszolgáltatást. Igazolhatatlan, hogy ezen lehetőség kizárólag az országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező és egyúttal listát állító pártok számára adott. A megkülönböztetésnek legitim célja sincs, és alkalmas a politikai verseny torzítására, a jelöltek, jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőséget pedig megbontja. Amennyiben a javaslatot e formájában elfogadják, és a kormány által a nyáron kezdeményezett népszavazás a Kúria döntését követően megtartható lesz, úgy a rendelkezés egyértelműen a kormánypártokat hozza igazolhatatlan előnybe.

A szavazólap adattartalmával kapcsolatos módosítások

• Az indítvány 10. §-a a szavazólap adattartalmával kapcsolatos rendelkezéseket tartalmaz. Ezen változtatások azt teszik lehetővé, hogy amennyiben a népszavazás kezdeményezője vagy szervezője azonos, úgy az általa benyújtott kérdések egy szavazólapon szerepeljenek. Nem világos ugyanakkor, hogy miért nem lehetséges a törvényjavaslat előterjesztője szerint valamennyi kérdést – kezdeményezőtől függetlenül – azonos szavazólapon feltenni. Túl azon, hogy a módosító javaslat logikátlanul tesz különbséget a szavazólapok szerkesztése szempontjából a szervező személyétől függően, tartalmilag is kifogásolható: álláspontunk szerint a szavazatszámlálás gyorsaságát, pontosságát és így a választások tisztaságát jobban szolgálja, ha valamennyi, népszavazásra feltett kérdés külön szavazólapon szerepel. A módosítás olyan mértékben alakítaná át a szavazatszámlálás évtizedes gyakorlatát, ami nagyszámú pontatlanság megjelenésével fenyegethet.

• Az indítvány 11. §-a csupán technikai jellegű rendelkezéseket tartalmaz.

A jogorvoslati rendszert érintő módosítások – a jogorvoslati határidők rövidítése a közös eljárásban

• Az indítvány 12. §-a a jogorvoslat kapcsán tartalmaz módosítási javaslatokat. Fontos változás, hogy közös eljárás esetén a jogorvoslati határidőt ötről három napra csökkenti, közös eljárás esetében megszünteti azon szabályt, hogy amennyiben a határidő utolsó napja nem munkanapra esik, úgy a határidő csak a következő munkanapon jár le; továbbá az Alkotmánybíróság számára előírja a három munkanapos ügyintézési határidőt. A jogorvoslati határidők rövidítése mellett szóló érv, hogy a választásokkal kapcsolatos jogviták mielőbbi megnyugtató lezárása össztársadalmi érdek, azonban nehezen magyarázható, hogy éppen a választási szerveket az átlagosnál jobban leterhelő közös eljárásban kerül erre sor. A határidők rövidítése a jogorvoslathoz való jogot is szűkíti.

A jogorvoslati rendszert érintő módosítások – az egyéni választókerületi választási bizottságok szerepe

• A jogorvoslatra vonatkozó módosítások között pontosításra szorul azon rész, amely az országgyűlési egyéni választási bizottságokra telepít hatáskört azon jogsértések elbírálása kapcsán, amelyek csak az egyéni választókerület területén fejtik ki hatásukat.

A Ve. hasonló szabálya szerint “Az országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság dönt

a) a szavazatszámláló bizottság tevékenysége, döntése elleni kifogásról, valamint a szavazóhelyiségben elkövetett egyéb cselekménnyel kapcsolatos kifogásról,

b) minden olyan kifogásról, amely kifejezetten az egyéni választókerületi választáshoz kapcsolódik”

Természetes, hogy ezen pontot nem lehetséges teljes egészében átvenni, tekintve, hogy a népszavazás esetén nincs egyéni választókerületi választás, azonban a javasolt megfogalmazás pontatlansága jelentősen megnehezítheti a jogalkalmazást, ráadásul viszonylag alapos bizonyítás, vagy legalább erős valószínűsítés lenne szükséges ahhoz, hogy kijelenthető legyen: a jogsértés csak és kizárólag az adott egyéni választókerületben fejtette ki hatását. Ez nem tekinthető indítványozó-barát megközelítésnek, és alkalmas a jogorvoslathoz való gyengítésére.

Az országos népszavazás kitűzésére vonatkozó időkorlátok eltörlése

• Az indítvány 13. §-a a törvénymódosítás lényege, amely megszüntetne minden, az országos népszavazás kiírhatóságát más választások időpontjához kötő korlátozást: eszerint a jövőben az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament tagjai, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjára, továbbá az azt megelőző és követő 41 napon belüli időpontra is kitűzhető lesz országos népszavazás.