Az önkormányzati választókerületekkel kapcsolatos pereink öt fő tanulsága

• Jogi segítséget kínáltunk azoknak, akik a településükön jogsértő állapotot tapasztaltak. A hozzánk forduló jogkereső állampolgárokkal együtt öt település esetében bírósághoz fordultunk, és négy esetben sikerrel léptünk fel a jogellenes választókerületi térképekkel kapcsolatban.

• A győztes ügyek eredménye nem csak az volt, hogy a konkrét jogellenes térkép helyett új, az egyenlő választójoggal összhangban állót kellett elfogadni az adott településeken. Az eljárások eredményeképpen ugyanis a bíróságok több esetben olyan általános jogértelmezést fogalmaztak meg, amelyek garanciális jellege a konkrét ügyeken is túlmutatott. Tevékenységünkkel a jogfejlesztés volt az egyik legfontosabb célunk, amit sok esetben el is értünk.

Idén júniusban az Európai Parlamenti választásokkal együtt önkormányzati választásokat is tartanak. A tízezer fő feletti településeken és a budapesti kerületekben vegyes választási rendszerben választjuk meg a települési képviselő-testületeket. Ennek lényege, hogy a település fel van osztva egyéni választókerületekre (EVK-kra), a választópolgárok pedig az adott kerületben versengő jelöltekre adhatják le szavazatukat, akire pedig a legtöbben voksoltak, bekerül a képviselő-testületbe. Habár van kompenzációs lista is, a választókerületekből megválasztott jelöltek adják a testület többségét, a kerületi beosztásnak tehát döntő szava lehet abban, hogy milyen többség lesz az önkormányzatban.

A kerületi beosztás alapjaiban hat ki a választójog egyenlőségére. Képzeljük el, hogy egy településen az egyik kerületben 500-an, míg egy másikban 1500-an választanak meg egy képviselőt. Ez utóbbi esetében a választópolgárok szavazata harmadannyit ér csak, sérül tehát a nagyobb kerületben élők egyenlő választójoga.

Ezért a vonatkozó törvények előírják és magából az Alaptörvényből is következik, hogy a választókerületekben a választópolgárok számának nagyjából meg kell egyeznie. Eltérésre van lehetőség, de csak akkor, ha azt objektív, településszerkezeti, földrajzi, történelmi indokok támasztják alá. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy akár minimális eltérés is alkotmányellenes, ha az gerrymandering, azaz politikai érdekeket szolgáló választókerület-kialakítási manipuláció eredménye.

Ez eddig mind szép és jó, de a kérdés az, hogy mégis hogyan érvényesül mindez a gyakorlatban?  Amint elindul egy konkrét eljárás, számos olyan kérdés merül fel, amelyre a törvény szövege nem, vagy csak részben ad eligazítást. Ki és milyen eljárásban kezdeményezheti a bíróság eljárását? Mi történik akkor, ha az eltérés a törvényes határon belül marad, de a jegyző azt nem indokolta megfelelően? És egyáltalán, honnan tudják meg a választópolgárok, hogy átrajzolták a térképet a fejük felett? A sok nyitott kérdést az is okozza, hogy egy olyan jogorvoslati eljárásról beszélünk, amelyet csak elvétve alkalmaztak korábban, nincsenek tehát hivatkozható precedensek.

A TASZ partnerével, a Választási Földrajzzal 2023 őszén átfogó projekt keretében foglalkozott az önkormányzati választókerületek témájával. Előzetesen összegyűjtöttük a releváns jogszabályokat, illetve a választókerületek kialakításával kapcsolatos jó gyakorlatokat ahhoz, hogy egy-egy módosítást ezt a tudást használva vizsgálhassunk. Az így elkészült anyagból  segédletet állítottunk össze és küldtünk ki az érintett települések jegyzőinek, majd az aHang közreműködésével toborzott közel 150 önkéntes segítségével monitoroztuk a települések honlapjait és polgármesteri hivatalait. Öt település esetében a jogkereső állampolgároknak segítséget nyújtva bíróság elé vittük a jogellenes térképeket. Ebben a blogbejegyzésben az öt településen felvetődött öt fő tanulságot mutatjuk be.

forrás: Választási Földrajz

Tankönyvi példája volt tehát ez a jogellenes kerületbeosztásnak. Vigyikán Csaba, a Patakért Egyesület jelenlegi képviselője és leendő képviselőjelöltje, a település lakosa a TASZ és a VF segítségét kérte az ügyben. Beadványunkkal bírósághoz fordultunk, és a település jegyzője, értesülve  a megindult eljárásról, saját hatáskörben módosította a kerületi beosztást, kiiktatva a jogellenes aránytalanságot.

A sárospataki ügyben a fő tanulság az, hogy résen kell lenni, hiszen adott esetben kirívó jogellenességek is előfordulnak.

A jegyző a törvény alapján 15 napra köteles közzétenni a határozatát, azonban a 15 nap lejárta után azt már nem lehet megtámadni. Azaz, ha a helyi választópolgárok és az önkéntesek nem szúrják ki a térképet, akkor könnyen lehet, hogy kicsúsztunk volna a határidőből, és hiába az egyértelmű és kirívó jogsértés, a térkép a helyén marad.

Ehhez kapcsolódó tanulság az is, hogy általános tapasztalatunk szerint a választókerületi beosztást jellemzően nem a település honlapjának hírei között, hanem az oldal valamelyik kevésbé nyilvánvaló szegletében teszik közzé. Gyakran annyit lehet csak látni, hogy megjelent egy új PDF dokumentum. Vagyis célzott keresés nélkül esélytelen, hogy a választópolgárok tudomást szerezzenek egy, a választójogukat alapjaiban befolyásoló döntésről.

Azonban mégis nyugtalan maradt három szombathelyi lakos, és a TASZ és a VF segítségével megtámadta a beosztást. A törvény ugyanis előírja, hogy az 5 százalék feletti eltérést indokolni kell, méghozzá településszerkezeti, földrajzi és egyéb helyi sajátosságokra figyelemmel és ezen indokokat a határozatban fel is kell tüntetni. Bár jóindulattal feltételezni lehet, hogy Szombathelyen objektív, településszerkezeti sajátosságok indokolták az eltérést, ez önmagából a határozatból sosem derült volna ki. A jegyző a megtámadott határozatban ugyanis csupán annyit rögzített, hogy “az új választókerületi beosztásnál figyelemmel voltam egyrészt a város, illetve az egyes városrészek földrajzi elhelyezkedésére, másrészről az egy-egy egyéni választókerületre jutó választópolgárok számára”. Ebből azonban a választópolgárok által aligha ellenőrizhető, hogy igazolható okokból ér-e kevesebbet a szavazatuk.

A bíróság viszont hozzáfért a jegyzőkönyvhöz, amelyből kiderült, hogy a jegyző a határozat meghozatalakor valójában részletesen ismertette az eltérés indokait. Azokat tehát alaposan kidolgozták a beosztás elkészítésekor, csak éppenséggel a határozatba mulasztották el átvezetni.

A bíróság igazat adott nekünk és a döntéséből a következő tanulságot lehet levonni: nem elegendő ha ténylegesen objektív szempontok igazolják az eltérést, ezeket a határozatnak is explicite tartalmaznia kell. Mégpedig azért, mert – ahogy erre a bíróság a lent ismertetett, V. kerületi ügyben rávilágított – csakis a határozatból derülhet ki a településen élő polgár számára, hogy adott esetben miért ér a szavazata kevesebbet, mint a szomszédé.

Mégis több esetben azzal szembesültünk (XVI. kerület, Szolnok, Körmend), hogy a jegyzők úgy osztották be a kerületeket, hogy az eltérés némelyikeknél 20 százalék alatt, de még a törvényi maximum (15 százalék) felett maradt.

Így volt ez a XVI. kerületben is, ahol azért kellett módosítania a jegyzőnek a beosztást, mert az egyik EVK 20 százalék feletti eltérést mutatott. A jegyző olyan apró módosításokat eszközölt, amikkel bár a 20 százalékot már éppen hogy nem érte el az érték (19.32%), még mindig jelentősen meghaladta a 15 százalékot. Mindemellett még további két EVK-ban is 15 százalék feletti volt az eltérés, amiket a módosítás során a jegyző érintetlenül hagyott.

forrás: Választási Földrajz

Ezek alapján jól látható, hogy a 15 és – a kötelező módosításra vonatkozó – 20 százalék közötti intervallum szürke zónának tűnt.

Hollai Gábor, kerületi momentumos képviselő a TASZ és a VF segítségét kérte a határozat megtámadásában. Nem akarta ugyanis annyiban hagyni, hogy három EVK vonatkozásában a törvényi maximum feletti az eltérés, hiszen ez jelentős aránytalansághoz, és így az egyenlő választójog sérelméhez vezet.

A megtámadás sikerrel járt, a bíróság segítségével a szürke zóna fekete-fehérré vált, és a látszólagos joghézag megszűnt. Azért látszólagos, mert a gyakori félreértelmezés ellenére a törvény eddig is egyértelműen rendezte a helyzetet. Ugyanis visszautalt korábbi szabályokra, így az EVK-k kialakítására vonatkozó 15 százalékos küszöbre is, amelyeket a beosztás kötelező módosítása során is alkalmazni kell.

Van olyan, hogy ennek ellenére a törvényszöveg nem elég egyértelmű a jogalkalmazó számára, így mégis tanulságos, amikor a bíróság jogértelmezése rendezi a kérdést. Ebben segítettük mi is a jegyzőket a XVI. kerületi beosztás megtámadásán keresztül azzal, hogy kimondattuk a bírósággal: “amennyiben a [jegyző – a szerk.] módosítási kötelezettsége fennáll, a beosztás módosítását mindazoknak az EVK-knak a rendezésével el kell végeznie, ahol a törvény szerinti eltérés mértéke a 15 %-ot meghaladja, mely azt is jelenti, hogy a módosítás eredményeként a kerületben csak olyan EVK-k lehetnek, amelyek mindegyikében az átlagtól való eltérés legfeljebb 15%”.

Az újabb XVI. kerületi beosztás már rendezte a törvényi küszöböknek megfelelően az EVK határokat. Azonban az 5 százalék feletti eltérésekre adott indokolás elégtelennek látszott, ezért az újabb határozatot is megtámadta a TASZ és a VF segítségével a kérelmező. A jegyző azzal indokolta a nagy eltéréseket, hogy a változatlanságra törekedett azért, hogy a választópolgárok kedve ne menjen el a szavazástól csupán amiatt, mert egy másik EVK-ba átkerülve, másik épületbe kell elmenniük szavazni. Az indokolás tényszerűségét és okszerűségét vitattuk, de a bíróság a jegyzőnek adott igazat. Ezzel határt húzott a megtámadhatóság mértékének: kimondta, hogy az már nem jogi kérdés, hogy a jegyző miképp veszi figyelembe a településszerkezeti sajátosságokat. Emellett legitim indok az eltérésekre a változatlanság. Egy hasonló, elvesztett ügy is értékes tanulságokkal szolgálhat: a szűkszavú törvény értelmezése, a joggyakorlat kialakítása fontos célunk ezekkel az eljárásokkal.

Erre példa az V. kerület, ahol habár mindegyik EVK a 15 százalékos határon belül volt, azonban pont a “legellenzékibb” kerület lett a legnagyobb, tehát itt ért volna legkevesebbet a választópolgárok szavazata. A 7. EVK 12,7 százalékkal volt nagyobb, mint a kerületi átlag, és a 2019-es önkormányzati és 2022-es országgyűlési választások eredményei alapján látszik, hogy ez a “legellenzékibb” választókerület a Belvárosban.

Ezt a lenti térképpel mutatjuk meg. Jobb oldalt az új kerületi beosztás található, a százalékok azt jelzik, hogy mennyivel tértek el az egyes kerületek az átlagtól. A bal felső sarokban található a fent is említett, 7. EVK.

A bal oldali térkép pedig a 2019-es önkormányzati választások eredményét mutatja. Minél kékebb az adott rész, annál nagyobb különbséggel nyert ott az ellenzéki jelölt, minél narancssárgább, annál nagyobbal a kormánypárti jelölt.

forrás: Választási Földrajz

Joggal merült fel tehát a gyanú, hogy itt szándékos manipulációról lehet szó, kérdéses azonban, hogy mit lehet tenni, hiszen a törvényben foglalt 15 százalékos határt betartotta a jegyző.

Ugyanakkor fontos, hogy a 15 százalékos határ nem azt jelenti, hogy az az alatti eltérés mindig jogszerű. 5 százalék felett a jegyzőnek indokolnia kell, és az indoklása nem lehet légből kapott. Egyértelműen rá kell mutatnia azokra az objektív tényezőkre, amelyek miatt a választókerületek közötti különbség elkerülhetetlen volt.

A szombathelyi üggyel ellentétben itt az indokolás hiányossága inkább tünet volt: arra mutatott rá, hogy nem is voltak felhozhatóak objektív szempontok a különbségek igazolására. Ezáltal az indokolás hiányosságain keresztül lehetett megtámadni a mélyebb jogsértést, vagyis azt, hogy valószínűleg pártpolitikai alapon húzták meg a határokat.

Az V. kerület esetében a határozat nem tartalmazott érdemi indokolást, és nem is tartalmazhatott, hiszen nem voltak olyan objektíve fennálló településszerkezeti tényezők, amelyek megindokolták volna az eltérést. Az V. kerületi határozat ennek megfelelően csak ömlesztve (azaz nem EVK-ra bontva), és általánosan fogalmazott meg szempontokat.

Az ügyet a Tiéd a Belváros-frakció három tagjával, Kovács Alex Gáborral, Tomos Endrével és Árvai Péterrel bíróságra vittük, kifogásolva elsősorban az indokolás hiányosságait. A bíróság pedig nekünk adott igazat, megállapította, hogy a kerületi beosztás indokolása nem volt megfelelő, és megsemmisítette a határozatot. A bíróság kifejtette, hogy “kiemelkedő jelentősége van az indokolásnak”, hiszen “[az] indokolásban rögzítettek alapján lehet megítélni azt, hogy az alaptörvényi és a választási alapelveket teljesítő, elfogadható indoka volt-e annak, hogy az egyenlő választójog alapelvét szem előtt tartva a Választási Iroda Vezetője ilyen mértékű eltérést engedett”.

Az V. kerületi ügy tanulsága, hogy a kerülethatárok meghúzásával való visszaélés gyanúja esetén eredményesen lehet fellépni úgy is, ha nem elsősorban magát a visszaélést állítja a beadvány, hanem indirekt módon a visszaélésre utaló hiányosságokra mutat rá. Ilyen volt esetünkben az elégtelen indokolás. Az is beszédes, hogy a jegyző nem változatlan tartalommal, de megfelelő indokolással fogadta el a bírósági eljárás után az új beosztást, hanem lecsökkentette az eltéréseket 5 % alá. Ez is azt támasztja alá, hogy az eredeti határozatban szereplő eltéréseket nem is lehetett megindokolni.

forrás: Választási Földrajz

A szolnoki jegyző, a XVI. kerületi kollégájához hasonlóan arra hivatkozott, hogy mivel csak 20 százalékos eltérés felett köteles módosítani a beosztáson, ezért elég, ha csupán 20 százalék alá viszi le az eltérés mértékét. Ez egyértelműen téves jogértelmezés, ahogy arra a XVI. kerületi ügyben született bírósági ítélet is rámutat.

Az ügyben egy helyi lakos fordult a segítségünkkel a bírósághoz. Ő a 4. EVK-ban lakik, és a bíróság elutasította a kérelmet arra hivatkozva, hogy nem érintett az ügyben, hiszen a módosítás csak a 6. és 7. EVK-t érintette, azonban a kérelmező nem itt gyakorolja a választójogát. Ez azt jelenti, hogy hiába lakik az adott településen, és hiába van kirívó (négy EVK-t is érintő) jogellenesség, nem támadhatja meg a beosztást.

Sajnos a bíróság nem vette figyelembe azt az érvünket, hogy a választójog egyenlősége relatív fogalom. Ha valamelyik választókerületben többet ér a szavazat, akkor óhatatlanul másutt kevesebbet fog. Azáltal, hogy Szolnokon két EVK is (a 2. és a 3.) 15 százalékot meghaladóan tér el negatív irányba (azaz kisebb) a többi választókerülethez képest, ez utóbbik mindegyikében kevesebbet ér a választópolgárok szavazata. Ugyancsak figyelmen kívül hagyta a bíróság azt az érvet, hogy az EVK-k nem vizsgálhatóak egyenként, elszigetelten, hiszen a jogellenesség végső soron a képviselő-testület összetételét érinti, amely minden települési lakos képviseletét látja el. Helyesebb tehát a Fővárosi Törvényszék megközelítése, amelyet a fenti, XVI. kerületet érintő ügyben fejtett ki, és amely alapján az adott település minden lakója érintettnek tekintendő.