Hetedik- elemzésünk az Alaptörvény legújabb módosításáról

A módosításra vonatkozó javaslat nyilvánosságra kerülésekor részletesen elemeztük a javaslat legfontosabb pontjait. Az elemzés főbb következtetései a következők voltak:

• Az Európai Unióval szemben az alkotmányos önazonosság védelmezésének Alaptörvénybe emelése nem alkotmányjogi okból történt, hanem azzal a kormánynak egy aktuális konfliktusával összefüggő politikai céljai vannak.
• Az otthon alkotmányos védelmének megerősítése bizonytalanná teszi a közéleti véleménynyilvánítás eddigi joggyakorlatban szilárd és következetes védelmét, és a politikai jogok durvább korlátozásának ágyaz meg.
• A menedékjogi és idegenjogi szabályozás kétharmadossá tétele kizárólag arról szól, hogy bebetonozza a mostani kormány menekült-, tartózkodási és letelepedési politikáját.
• A közigazgatási felsőbíróság létrehozása alkalom a kormányzatot a jogszerűségre kényszerítő bíróságoknak egy a kormánytól kevésbé független bíróságra való lecserélésére.
• A jogszabályok értelmezésére vonatkozó szabályok átírása azt célozza, hogy a jogszabályokat mindig a kormány szándékainak megfelelően kelljen alkalmazni.

Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eredeti javaslat a parlamenti vita alatt kiegészült egészen új javaslatokkal is, amelyekkel korábbi elemzésünk még nem foglalkozhatott. Az elfogadott módosítás további, modern értelemben vett, európai alkotmányba nem illő, elfogadhatatlan rendelkezésekkel egészült ki.

A hajléktalanság tilalmáról

Az Alaptörvény hetedik módosítása betiltja a hajléktalanságot a közterület közcélú használatának védelmére hivatkozva. Álláspontunk szerint súlyosan sérti az emberi méltóságot és a cselekvési szabadságot az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma. Miközben ugyanez az Alaptörvény-módosítás a keresztény kultúra védelmét minden állami szerv feladatává teszi, Alaptörvényi szinten üldözné a legelesettebb, hajlék nélkül maradt embereket. Az Alaptörvény negyedik módosítása óta tartalmaz a hajléktalanság kriminalizására felhatalmazó szabályt, ám eddig csak a közterület bizonyos részére lehetett azt jogellenessé minősíteni törvénnyel vagy önkormányzati rendelettel. A hetedik módosítást követően a hajléktalanság az ország teljes területén tilalmazott lesz. Mindeközben az Alaptörvény nem teszi az állam, illetve az önkormányzat kötelezettségévé az emberhez méltó lakhatás biztosítását, de még a szállás biztosítását sem.

A módosítás indokolása szerint az emberi méltóság megőrzését, annak megőrzése feltételeit az állam számos eszközzel biztosítja. Az életvitelszerűen közterületi tartózkodás sérti azonban a köztereültek közcélú felhasználását, ami ellen indokolt fellépni.

Azt jól érzékelte a módosítás előkészítője, hogy az emberi méltóság forog itt kockán. Látszik azonban, hogy a módosítás mögött nincs komoly alkotmányjogi koncepció. Valamely alapjog korlátozásához semmiképpen sem lehet elegendő egy általános közcél (a közterületek közcélú felhasználása) védelmének indokoltsága. Valamely alapjog más alapjog érvényesülése érdekében, szükséges és arányos mértékben korlátozható csak. Államcél vagy közérdek csak kivételes és nagyon indokolt esetben szolgálhat alapvető jog korlátozásának indokául. Az emberi méltóság védelme ráadásul kiemelt védelmet élvez az alapjogok között, hiszen számos más alapjog anyajoga, és annak legbelső magja nem is korlátozható. Az egyetlen felfedezhető alkotmányjogi koncepció a módosítás mögött éppen az, hogy ezt az alapvető alkotmányjogi tételt megkerüljék: az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalmát azért helyezik az alaptörvénybe, hogy e jogkorlátozás ne legyen megsemmisíthető azon az alapon,hogy nem felel meg a jogkorlátozás alkotmányos feltételeinek. Ezzel persze az Alaptörvény egyre jobban eltávolodik egy tartalmi értelemben alkotmánynak nevezhető jogi dokumentumtól.

Az Alkotmánybíróság 38/2012 (XI.14.) számú határozatában egyértelműen állást foglalt a hajlékatalanság kriminalizálásának Alaptörvény-ellensségéről. Érdemes hosszabban idézni a határozatot:

“[50] (…) A hajléktalan személyek számára az, hogy a közterületen élnek, egy rendkívül súlyos krízishelyzetet jelent, ami különböző kényszerek hatására jött létre, a legritkább esetben tudatos, átgondolt, szabad választásuk következménye. A hajléktalanok elvesztették otthonukat és nincs lehetőségük arra, hogy lakhatásukat megoldják, ezért valódi alternatíva hiányában kénytelenek – miután az az egyetlen nyilvános, mindenki használatára nyitva álló terület – a közterületen élni. (…)”

“[51] (…) nem állapítható meg az az ok, az a védeni kívánt érdek, ami indokul szolgált arra, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében szabályozott állami feladatvállalás alapján az Sztv.-ben a szociális ellátás körébe vont élethelyzetet, a törvényhozó társadalomra veszélyes, kriminális magatartássá nyilvánítson.”

“[53] (…) A települések belterületeinek közterületein élés büntetendővé nyilvánítása azt jelenti, hogy a törvény a büntetés, a személyes szabadság korlátozásával is járó állami kényszer kilátásba helyezésével további kényszerhelyzetet teremt az amúgy is krízis helyzetben levő hajléktalanok számára, választhatnak, vagy a település külterületén keresnek maguknak lakhatási lehetőséget, vagy igénybe veszik az önkormányzatok által nyújtott hajléktalan ellátást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem a hajléktalanoknak a közterületekről való eltávolítása, sem a szociális ellátások igénybevételére való ösztönzése nem tekinthető olyan legitim, alkotmányos indoknak, amely a hajléktalanok közterületen élésének szabálysértéssé nyilvánítását megalapozná. A hajléktalanság szociális probléma, amit az államnak a szociális igazgatás, a szociális ellátás eszközeivel és nem büntetéssel kell kezelnie. Az Alaptörvény II. cikkében szabályozott emberi méltóság védelmével összeegyeztethetetlen önmagában azért társadalomra veszélyesnek minősíteni és büntetni azokat, akik lakhatásukat valamely okból elvesztették és ezért kényszerűségből a közterületen élnek, de ezzel mások jogait nem sértik, kárt nem okoznak, más jogellenes cselekményt nem követnek el. Sérti az egyén emberi méltóságából folyó cselekvési szabadságát az is, ha az állam a büntetés eszközeivel kényszerít a szociális szolgáltatások igénybe vételére.(…)”

Emlékezetes, hogy ezt az AB döntést követően a kormány az Alaptörvény negyedik módosításának részeként beiktatta az Alaptörvénybe a hajléktalanság kriminalizásának lehetőségét, ezzel egyértelműen szembemenve az Alkotmánybíróság alapjogokat védő határozatával. A helyzet tehát a hetedik módosítást megelőzően is visszás volt. A hajléktalanság abszolút tilalma azonban egy jogállamban végképp elfogadhatatlan.

Miközben a keresztény kultúra védelmének jegyében rögzítik a hajléktalanság tilalmát, aközben nem teremtik meg a másik oldalon a szociális biztonságot, az emberhez méltó lakhatást. Ezek továbbra is csak olyan célok maradnak, amelyekre az államnak törekednie kell, de erre hivatkozva senki sem tarthat igényt méltó lakhatásra, az államcélok egyéni szinten nem kényszeríthetőek ki.

Nem is felel meg a valóságnak az az állítás, hogy az állam számos eszközzel biztosítja az emberi méltóság védelmét a hajléktalanok számára: a hajléktalanok körülbelül egyharmadának jut Magyarországon hajléktalanszállón hely, a hajléktalanszállókon uralkodó tarthatatlan állapotok pedig sokszor kifejezetten sértik az emberi méltóságot, az annak részét képező magánszférához való jogot.

Egy alkotmánynak olyan tilalmakat kell és szabad tartalmaznia, amelyek megszegése közvetlenül az egyének emberi jogainak súlyos sérelmével járna. Ennek megfelel a tömeges kiutasítás tilalma, a kínzás tilalma, emberkereskedelem tilalma, hozzájárulás nélküli emberi testen végzett tudományos kísérlet tilalma, fajnemesítés és az egyedmásolás tilalma. A hetedik módosítás ezekkel emelte egy szintre a keresztény kultúra nevében a legsanyarúbb sorsú embertársaink élethelyzetének a tilalmát,. A hajléktalanság ugyanis egy élethelyzet, nem egy magatartás. Egy olyan élethelyzetet érintő tiltást emeltek be az Alaptörvénybe, amely az abban élők alapjogait súlyosan sérti, ami ellen az államnak szociális intézkedésekkel és az emberhez méltó lakhatás biztosításával kellene fellépnie, de amely élethelyzet nem jár mások alapjogainak sérelmével.

A közigazgatás bírósági szervezet igazgatásáról és felügyeletéről

Az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdésének eddig hatályos szövege értelmében

A bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. Az Országos Bírói Tanács felügyeli a bíróságok központi igazgatását. Az Országos Bírói Tanács és más bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában.

A hetedik módosítást követően e bekezdés a következőképpen szól:

A rendes bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. Az Országos Bírói Tanács felügyeli a rendes bíróságok központi igazgatását. Az Országos Bírói Tanács és más bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában. [Kiemelésekkel kiegészítve]

A hetedik módosítás utáni Alaptörvény szerint az Országos Bírósági Hivatal (OBH) nem rendelkezik majd hatáskörrel a közgazgatási bíróságok igazgatására, az Országos Bírói Tanács (OBT) pedig nem rendelkezik majd hatáskörrel e bíróságok igazgatásának felügyeletére.

A módosítás súlyos, a közigazgatási bíróságok függetlenségét érintő kérdéseket vet fel. Ki fogja igazgatni a közigazgatási bíróságokat? Mely szerv rendelkezik majd hatáskörrel az igazgatásuk felügyeletére? Az Alaptörvénynek rendeznie kellene ezeket a kérdéseket, azonban a módosítási javaslatok baljós homályban hagyják ezeket a kérdéseket. Egyelőre annyi tudható, hogy minden bizonnyal nem az OBH igazgatása alá fognak tartozni a közigazgatási bíróságok. Elképzelhető az is, hogy a Közigazgatási Felsőbíróság illetve annak elnöke lát majd el igazgatási feladatokat is, de az sem zárható ki az összegző módosító javaslat alapján, hogy a cél a közigazgatási bíráskodás minisztériumi igazgatás alá rendelése. Az is kérdéses, hogy az OBT-hez hasonló, bírókból álló testület felügyelete alatt áll-e majd a közigazgatási bíróságok igazgatása, vagy valamilyen más megoldás alakul ki az új szervezetrendszerben. Mindenképpen a közigazgatási bíráskodás függetlenségének elégtelen garanciáiról beszélhetünk, ha — a javaslat szövege szerint — az Alaptörvény nem rendelkezik megfelelően a közigazgatási bíróságok igazgatásáról, illetve annak felügyeletéről.

Noha a jogalkotó széles mérlegelési szabadsággal rendelkezik az igazságszolgáltatási szervezetrendszer kialakításában, ez a szabadság nem határok nélküli. A közigazgatási bírósági szervezet igazgatásának biztosítania kell a bíráskodás függetlenségét, és a hatalmi ágak szétválasztása érdekében a bírói kar felügyelete alatt kell állnia. Ez nem csak az alkotmányos elvekből következik, hanem számos, az Európai Unió jogából fakadó kötelezettségből is. Várhatóan ugyanis a közigazgatási bíróságok rendelkeznek hatáskörrel számos olyan közgazgatási jogvita eldöntésében — a versenyjogi hatóság döntésektől kezdve az Egyenlő Bánásmód Hatóság döntéseinek bírósági felülvizsgálatáig –, amely jogviták elbírálására az uniós jog értelmében Magyarország köteles a függetlenség megfelelő garanciáival övezett bírói utat biztosítani.

A keresztény kultúra védelmezésének kötelezettséről

Sokan eddig is élesen kritizálták az Alaptörvényt, mert az a legfontosabb szabályok lefektetése mellett pátoszos, ám jogi tartalom nélküli rendelkezéseket tartalmaz. Kérdés, hogy a keresztény kultúra védelmezésének előírásával ismét ilyen rendelkezés kerül-e az Alaptörvénybe, vagy a szabálynak van jogi relevanciája.

A kérdésnek azért óriási a jelentősége, mert egy alkotmány szükségszerűen pontatlan: olyan elvi szintű, keretjellegű, átfogó normák gyűjteménye, amiket a jogrendszer számos szabálya és elve bont ki és tesz a mindennapok számára alkalmazhatóvá. De az Alaptörvény a jogszabályok értelmezéséről szóló szabályokat is tartalmaz. Így például kimondja: „az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni”. Sokak szemében ez a szabály lózungnak tűnik, aminek kevés a gyakorlati haszna, mások kifejezetten fenyegetőnek tartják, hiszen a történeti alkotmány pontos tartalma nem tisztázott. Olyanok is vannak viszont, akik szerint ez a szabály (és az emellett álló 28. cikk, ami azt mondja ki, hogy a jogszabályok értelmezésekor nemcsak azok betűjét, hanem feltételezhető célját is figyelembe kell venni) az Alaptörvény eredeti szövegében kifejezetten pozitív fejlemény volt. A jogi munka legnagyobbrészt jogszabályi rendelkezések megfelelő értelmezéséből áll. Sosem lesz olyan szabályrendszer, ami az élet minden szituációjára megoldást kínál, de kérdés, hogy a jogrendszer szabályai között tátongó lyukak mekkorák. Minél rosszabb színvonalú (kapokodóbb, a szakértői, érintetti észrevételeket figyelmen kívül hagyó, pártpolitikailag motivált) a jogalkotás, a szabályok között annál nagyobbak a hézagok, amiket a jogszabályok értelmezői hivatottak betömni – ezek elsősorban a bíróságok és a közigazgatási hatóságok. Ez jót is jelenthet, olyan eszközt, amivel az elrontott szabályból is lehet működőt, társadalmilag hasznosat, erkölcsöset formálni.

Az Alaptörvény fenti rendelkezések kiegészült Magyarország alkotmányos önazonosságának (az Alaptörvény ezt leginkább az „identitás” szó magyar megfelelőjeként kezeli) és keresztény kultúrájának védelmezési kötelességével – a továbbiakban az utóbbiról lesz részletesebben szó.

Ha kérdés volt a történeti alkotmány fogalmának pontos jelentése, akkor még inkább kérdés, hogy mit kell „Magyarország keresztény kultúrájá”-n érteni. Ebben nem segít a módosító javaslat indokolása, mégis tudomást szerezhetünk belőle a jogalkotói szándékról:

„Európában jelenleg olyan folyamatok zajlanak, melyek eredményeképpen Európa hagyományos kulturális arculata átalakulhat. Keresztény kultúra nélkül nincs Európa és Magyarország. A keresztény kultúra olyan egyetemes érték, amelynek megőrzése kiemelten fontos, ezért szükséges az állam védelmező szerepének az Alaptörvény rendelkezései között történő megjelenítése.”

A módosítás mögött tehát nem egy sajátos alkotmányjogi elképzelés áll, hanem jól láthatóan a Kormány évek óta tartó menekültellenes kampánya, amelynek keretei között mindenféle alap nélkül azzal riogat, hogy az Európába áramló menekültek tudatosan törekszenek az európai kultúra megsemmisítésére.

Noha ez a sokéves kampány önmagában is felmérhetetlen társadalmi károkat okozott, érdemes megvizsgálni, mivel járhat, ha egyik elemét az Alaptörvénybe emeli az alkotmányozni is képes kormánytöbbség.

Kérdés, hogy vajon megtagadja-e majd a bevándorlási hatóság a kereszténység védelmezésére vonatkozó kötelezettsége miatt a háború elől menekülő muszlimok befogadását. Vagy hogy megakadályozza-e a gyámhatóság, hogy meleg pár fogadjon örökbe, mondván: a homoszexualitás nem egyeztethető össze Magyarország keresztény kultúrájával?

Álláspontunk szerint a fenti, nyugtalanító kérdésekre megnyugtató válaszok adhatók. A bíróságok és a hatóságok részletes jogszabályi előírások alapján végzik a munkájukat, amelyek jóval pontosabbak annál, mintsem hogy ilyen tág mérlegelési lehetőséget tennének lehetővé.

A keresztény kultúra védelmezésének alaptörvényi előírása tehát nem más, mint a kormánypárt közvetlen politikai céljainak bevezetése a legmagasabb szintű jogszabályba.

A keresztény kultúra védelmezését előíró szabály valódi normatív tartalom nélküli rendelkezés, azaz szimbolikus jogalkotásnak tekinthető. Így a jogalkalmazásra vajmi kevés hatást gyakorol majd, és érdemi változást a jogi kérdések eldöntésében nem várhatunk tőle. Ezzel együtt káros, hiszen az alkotmány normativitását rombolja, miközben a világnézetileg semleges állam idájától messzire repíti Magyarországot.