A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) elemzése a gyülekezési jogról szóló T/707. számú törvényjavaslatról

A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) szakmai felülvizsgálata régóta időszerű, mert számos praktikus kérdést nem szabályoz. Ugyanakkor a törvény majd’ három évtizede jól szolgálja a polgárok szabadságát, biztos fogódzókat kínál a jogalkalmazók számára, az Alkotmánybíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága, valamint a bírói gyakorlat számos kérdést megnyugtató és kiszámítható módon rendezett. A feltétlenül jogalkotást igényló nehézségek tehát a jelenleg hatályos törvény módosításával – a nyitva hagyott kérdések javarészét megnyugtatóan rendező joggyakorlattal összhangban, annak felülírása nélkül – minden további nélkül megvalósíthatók volnának.

Várható volt ugyanakkor, különösen a hetedik alaptörvény-módosítás fényében, hogy a kétharmados parlamenti többséget bíró illiberális kormányzat nem sokáig tűri el az állampolgári tiltakozás szabadságát, és a Gytv.-t az alapjog-gyakorlást az eddigiekhez képest megnehezítő, a fontosabb pontokon kiszámíthatatlanná tevő jogszabályra cseréli le. A 2018. június 26-án este – a törvényalkotási programhoz képest váratlanul – benyújtott T/707. számú törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) jelentősen szűkíti a szabad gyülekezés lehetőségét, és egyúttal szélesre tárja a rendőrség döntéseinek kapuját a tüntetések önkényes megtiltásában. A nemzeti együttműködés rendszerében magától értetődően a kormány anélkül terjesztette a parlament elé az új gyülekezési törvény javaslatát, hogy a tervezetet nyilvános véleményezésre bocsátotta volna és megfontolta volna az aktív tüntetők, valamint az ő jogaikat védő szervezetek véleményét.

Az elemzés összefoglalója

• Túl sok önkényes döntést hozhatna a rendőrség, pedig egy jó törvénynek nem szabad megengednie, hogy gyülekezési szabadság egy kormány alá rendelt hatóság jószándékától függjön.

• Van olyan pontja a Javaslatnak, a közlekedési okra alapított tiltási ok, ami visszalépést jelentene az uniós csatlakozást megelőző, a rendőrség visszaéléseire alkalmat adó szabályozáshoz.

• Egy tüntetés előzetes megtiltására csak kivételesen, a legvégső esetben kerülhet sor. A Javaslat két új tiltási okot határozna meg, és ezeket annyira felpuhítaná, hogy teljesen szubjektív döntések alapján tilthatna meg tüntetéseket a rendőrség.

• Kétséges, hogy lehetne-e még valaha tüntetést szervezni egy bíróság épülete előtt: a jelenlegi tiltási okot – a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetését – egy jóval több mérlegelést engedő meghatározás váltaná fel, mint hogy “megalapozottan feltehető, hogy a tüntetés alkalmas arra, hogy a bíróságok működését közvetlenül, szükségtelenül és aránytalan mértékben megzavarja”.

• A tüntetések jóval alacsonyabb védelmet élveznének, mint például a futóversenyek vagy az útjavítások – pedig ennek pont fordítva kellene lennie.

• A Javaslat alapján jó eséllyel kifütyülni sem lehet majd a mindenkori miniszterelnök beszédét.

• A szemét összedésének elmulasztása esetére is kiszabható ötvenezer forintos közérdekű bírság, bár méltányolható a célja, sokakat eltántoríthat attól, hogy vállalják egy tüntetés szervezésének felelősségét.

• A provokátoroknak könnyebb lesz magukat újságírónak kiadva megzavarni egy tüntetést, mert a szervező szabálysértést kockáztatna akkor, ha egy újságírót eltávolítana a tüntetésről.

• Néhány agresszív résztvevőre hivatkozva a rendőrség akár a tüntetés minden résztvevőjét igazoltathatná és átvizsgálhatná, akkor is, ha ők békésen demonstrálnak.

• Sok vitás kérdést tisztázna, sok esetben viszont a jelenleginél is jóval nagyobb bizonytalanságot idézne elő az új gyülekezési törvény – pedig a lecserélése sem feltétlenül indokolt.

A TASZ álláspontja szerint a törvényjavaslat legalább

az alábbiak szerint módosítandó

1. A tiltási okok körében a példálózó jellegű felsorolást meg kell szüntetni, ugyanakkor a rendőrség számára mérlegelést lehetővé tevő általános kategóriák (“szükségtelen és aránytalan mértékben veszélyezteti”, “szükségtelen mértékű és aránytalan sérelem”) helyett a tiltás ténybeli feltételeit kell meghatározni (13. §). A tiltási okok meghatározásakor a jogalkotónak kell elvégeznie a szükségesség és arányosság mérlegelését, és az ez alapján elfogadható olyan tiltási okokat kell meghatározni, amelyek fennállása vagy fenn nem állása egyértelműen megállapítható, további mérlegelést nem tesznek szükségessé. A hatályos Gytv-ben ilyen a “ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható” feltétel [13. § (3) bekezdés b) és c) pont].
2. A diplomáciai mentességet élvező személyek védelmében csak olyan esetekben tilthasson meg egy tüntetést a rendőrség, amikor az a mentességet élvező személy biztonságával vagy feladat-ellátásával kapcsolatos kötelezettségek teljesítését súlyosan veszélyeztetné [13. § (3) bekezdés a) pont].
3. A nemzetiszocialista vagy kommunista rendszerek áldozatai emlékének védelmét szolgáló speciális szabály (14. §) – tekintettel arra, hogy a vonatkozó magatartás büntetőjogi tilalom alá is esik, a bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást megvalósító gyűlés vagy gyűlésra való felhívás pedig egyébként is tiltási ok lenne – valójában duplikálás, a szabályozás megkettőzése, ezért szükségtelen, és a jogalkotási törvénnyel is ellentétes.
4. A gyűlés előzetes tiltásának lehetőségét szövegszerűen is csak mások alapvető jogainak és szabadságának súlyos sérelmére kell szűkíteni, és arra az esetre korlátozni, amikor a várható jogsértés közvetlen és nyilvánvaló bekövetkezését a rendőrség minden kétséget kizáróan bizonyítani tudja [13. § (1) bekezdés]. Ennek folyományaként a példálózó felsorolás elhagyható [13. § (4) bekezdés].
5. A Javaslat alapján a rendőrségnek lehetősége lenne előzetesen mérlegelni, hogy mások jogainak és szabadságának szükségtelen mértékű és aránytalan sérelme megalapozottan feltételezhető-e, de csak az alkalmazott technikai eszközökre és a gyűlés időtartamára korlátozza a mérlegelés szempontjait [13. § (4) bekezdés], a helyszínre, az időpontra, a létszámra, a tüntetés módjára nem. Ez utóbbi szempontokkal ki kell egészíteni a szabályozást.
6. Az oszlatási perek felgyorsítása érdekében elő kell írni, hogy a feloszlatás jogellenessége miatt indított perben a bíróság soron kívüli jár el, és lehetőség szerint az első tárgyalási napon ítéletet hoz [18. § (3) bekezdés].
7. Elő kell írni, hogy a versengő rendezvény vonatkozásában a rendőrség milyen formájú és tartalmú döntést hozzon, és elérhetővé kell tenni olyan hatékony jogorvoslati mechanizmust, amely során a bíróság felülvizsgálhatja a rendőrségi döntést és maga is összemérheti a versengő tüntetéseket még a tüntetések tervezett időpontja előtt (12. §).
8. Meg kell határozni, hogy ha a közbiztonság, a közrend, vagy mások jogainak és szabadságának védelme miatt a rendőrség nem tiltja meg a gyűlés megtartását, akkor milyen szempontok alapján és milyen fokú veszélyeztetés, illetve sérelem megelőzése érdekében kell határozatban előírnia a gyűlés megtartásának biztonsági feltételeit, hogy milyen szempontok és milyen fokú veszélyeztetés esetén elegendő a közrend, a közbiztonság, illetve mások jogainak és szabadságának védelmét szolgáló feltételek megtartására a jegyzőkönyvezett egyeztetés során csupán szóban figyelmeztetni a szervezőt és, és hogy melyek azok a feltételek, amelyek biztosításáról a rendőrségnek kell gondoskodnia [7. §, 13. § (5) bekezdés]. Mivel a határozatban előírt feltételek megsértése büntetőjogi felelősséget és szankciót vonna maga után [25. § (3) bekezdés], kötelezni kell a rendőrséget a gyűlés békés jellegét biztosító követelményeket előíró határozatának a honlapján való nyilvánosságra hozatalára.
9. Fokozott ellenőrzést csak akkor indokolt elrendelni, ha a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozások megsértése tömeges, és a szervező/vezető a rendőrség felszólítása ellenére sem tesz eleget a békés jelleget biztosító követelményeknek [7. § (2) bekezdés].
10. A Javaslat 9. § (1) bekezdés c) pontban szereplő tilalmat törölni kell, mert jogalkotói célt – a gyűlés békés jellegének megőrzését – az egyéb szabályok elégséges módon szolgálják, és mert a szabályban szereplő fogalmak jelentése szubjektív.
11. A Javaslatnak a gyűlés akadályozását és súlyos megzavarását bűncselekménynek minősítő 25. § (1) bekezdése a véleménynyilvánítási szabadságra nézve komoly elrettentő hatással jár, mert büntetőjogi szankcióval fenyegeti azt, aki nem tanúsít erőszakos vagy fenyegető magatartást egy tüntetésen. Különösen annak fényében indokolatlan, hogy a Javaslat új minősítő körülményként szabályozná a rendbontásnak azt az esetét, amikor az elkövető egy gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásait sérti meg [25. § (5) bekezdés], valamint kifejezetten lehetővé tenné a szervező/vezető számára azt, hogy a rendezvényt súlyosan megzavaró személyt kizárja [4. § (3) bekezdés].
12. Mivel a megtiltott rendezvény megtartása egyébként is oszlatási ok, a megtiltott rendezvény szervezése és az azon való részvételre irányuló felhívás erőszakos magatartás, vagy arra irányuló szándék hiányában bűncselekmény nem, legfeljebb szabálysértés lehet [25. § (4) bekezdés].
13. Mivel a magyar jog nem ismeri a hivatalos újságírói azonosítót, értelmetlen, kijátszható és visszatartó hatással jár szabálysértéssé tenni azt, ha a szervező kizárná a gyűlésről azt, aki magát újságíróként igazolja [25. § (10) bekezdés], az erre vonatkozó rendelkezést törölni kell
14. A rendőrség feladatává kell tenni a bejelentés szerinti helyszín közterületi jellegének tisztázását, illetve a szervező ezirányú felvilágosítását [10. § (8) bekezdés].
15. Részletezni kell, hogy az együttműködési kötelezettség a rendőrségre milyen feladatokat ró (8. §).
16. A Javaslat a hatályos szabályozástól eltérően a jövőben a választási gyűlésekre is kiterjesztené a gyülekezésekre vonatkozó szabályokat. A választási gyűlésre vonatkozó szabályozásnak azonban a gyűlésekre vonatkozó szabályokhoz képest speciálisnak, a korlátozás lehetőségeinek még kivételesebbnek kell lenniük, legalább a tiltási okok és a büntetőjogi szankciókkal fenyegetett szervezői magatartások tekintetében.
17. A gyülekezési jog törvényi szabályozásának kell kimondania, hogy a nagylétszámú tüntetéseken a mentőszolgálatnak kötelezően és ingyenesen kell rendelkezésre állnia, és a rendelkezésre állási kötelezettségről a rendőrségnek kell a mentőszolgálatot értesítenie.

Részletes elemzés

Szabályozási követelmények

A kormányzat a Gytv. módosítása helyett egy új törvény javaslatát terjesztette a parlament elé. A Javaslat elemzését ezért érdemes azzal kezdeni, hogy a gyülekezési szabadság szabályozásának milyen minimum-követelményeket kell teljesítenie: a korlátok meghatározásának szűkre szabottnak kell lennie, egyértelműen meghatározott és jól kiszámítható normatív feltételeket kell tartalmaznia a hatósági döntések meghozatalához, és hatékony jogorvoslati lehetőségeket kell biztosítania ahhoz, hogy az alapjog-gyakorlás ne az alapvetően ellenérdekelt rendőrség döntésétől függjön.

A TASZ szerint a hatályos gyülekezési törvény és a hozzá tartozó bírósági gyakorlat összességében megfelel azoknak a követelményeknek, amelyeknek az alapjog-gyakorlás lehetőségeit, korlátait és a hatósági jogalkalmazást rögzítő törvényi szintű szabályozásnak meg kell felelnie, ezért nem indokolt a Gytv. lecserélése. A feltétlenül szabályozást igénylő kérdések, mint amilyen a sürgős és a spontán tüntetések törvényi szabályozása, az egymással konkuráló, egy helyen és egy időben tartandó tüntetések rendezése, a bejelentés legkorábbi időpontjának meghatározása, stb., a Gytv. módosításával minden további nélkül rendezhetők lennének. Természetesen a jogalkotó dönthet úgy, hogy módosítás helyett új törvényt alkot. A Javaslat újításaival, és nemcsak a tiltási okok újraszabályozásával kapcsolatos, alább részletezett aggodalmak azonban kétségeket támasztanak azt illetően, hogy a jogalkotó jóhiszeműen járt el a Javaslat előterjesztésekor, azaz valóban csak szakmailag indokolt, racionális változtatásokat akar a fenti követelményeknek megfelelő módon bevezetni a gyülekezési jogi szabályozás körébe, nem pedig szűkíteni akarja a gyülekezési szabadság gyakorlásának lehetőségét.

Milyen a jó gyülekezési jogi törvény? Olyan, ami képes biztosítani a gyülekezési szabadság érvényesülését, és ami a gyülekezési szabadság korlátozását más alapjogok érvényesülésének érdekében csak szükséges és arányos mértékben és módon engedi meg. Jó a gyülekezési jogi törvény, ha az alapján a közhatalom képviselőinek nem tetsző tüntetéseket is szabadon meg lehet tartani, a hatóságok nem gördíthetnek akadályokat a tiltakozni kívánók kollektív véleménynyilvánítása elé, a gyülekezési szabadság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben korlátozható, ha mások alapvető jogai vagy alkotmányos értékek védelme érdekében az elengedhetetlen, és a korlátozás az arányosság keretei között marad. A jó gyülekezési törvény elsősorban a hatóságok és a tüntetők, vagy a tüntetők és mások közötti konfliktusok kezelésében játszik szerepet, vagyis úgy kell meghatározni a szabályait, hogy a felek közötti viták rendezése során senkinek a véleménynyilvánításhoz való joga ne szenvedjen el alkotmányosan nem indokolható korlátozást. A jó gyülekezési törvény mellett nincs szükség a hatóságok jószándékára, mert olyan szabályokat tartalmaz, amelyek a hatalmával visszaélni kívánó hatóságokat is jogszerű keretek közé szorítják. A gyülekezési jogi törvény akkor jó, ha a megalkotója politikai ellenfelének hatalomra kerülése esetén is elfogadható a megalkotója számára.

Önkényes döntési lehetőségek a közvetlen korlátozások körében

1. A tüntetésekre vonatkozó minden szabályozás kardinális eleme az előzetes tiltás szabályainak meghatározása. A tiltás a gyülekezési szabadság korlátozásának legsúlyosabb formája, mert ilyenkor a rendőrség meg sem engedi a tüntetés megkezdését. Ezért csak kivételesen, legvégső esetben kerülhet rá sor. A hatályos Gytv. e tekintetben jól teljesít, hiszen szűkre szabja az előzetes tiltás lehetőségét azzal, hogy legfeljebb két körülmény egyikének fennállása esetén hatalmazza fel a rendőrséget a gyülekezés előzetes megtiltására: “ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható” [Gytv. 8. § (1) bekezdés]. E körülmények fennállása nagyon alapos, valós tényeken alapuló, objektív indokolást igényel, ezért gyakorlatilag egyértelműen megállapíthatóak. A Javaslat elfogadása azonban sokkal rosszabb helyzetet teremtene: átalakítaná a tiltási okok jelenlegi rendszerét, felforgatva ezzel egy több évtizedes gyakorlatot, és jellemzően mind az Alkotmánybíróság, mind az Emberi Jogok Európai Bírósága által lefektetett és következetesen védelmezett elvekkel ellentétesen, a gyülekezési szabadság védelmi szintjének komoly leszállításával tenné lehetővé a tüntetések előzetes korlátozását. A Javaslat két teljesen új tiltási okot határozna meg: ha megalapozottan feltehető, hogy a gyűlés 1. “a közbiztonságot vagy a közrendet közvetlenül, szükségtelen és aránytalan mértékben veszélyezteti”, vagy 2. “mások jogainak és szabadságának szükségtelen mértékű és aránytalan sérelmével jár” [13. § (1) bekezdés].

Szövegezésében a Javaslat tehát fenntartja, hogy a tüntetések megtartásához nem hatósági engedélyre van szükség, hanem csak bejelentésre, azaz a rendőrség tájékoztatására. Sőt, főszabállyá azt teszi, hogy tüntetések bejelentés nélkül tarthatóak (1. §), még ha a kivételek – a bejelentés-köteles tüntetések – majd’ minden tüntetést átfognak. A lényeg azonban az, hogy a tiltási okok fennállásának megállapítása olyan széleskörű mérlegelést tesz szükségessé és lehetővé, ami a TASZ szerint a gyakorlatban azt eredményezi, hogy a rendőrség de facto engedélyétől, magyarul önkényétől fog függeni, hogy ki, hol és mikor tüntethet.

2. A tiltási okok felpuhításával a Javaslat jóval szélesebb körben tenné lehetővé azt, hogy a rendőrség mérlegelésen alapuló, szubjektív szempontokat figyelembe vevő, kevésbé tényszerű indokok alapján tiltsa meg tüntetések megtartását. A Javaslat azzal a technikával igyekszik csökkenteni a rendőrségi mérlegelés lehetőségét, hogy példálózó jelleggel kiemeli, mi számít a közrend és a közbiztonság veszélyeztetésének, illetve mások jogai és szabadsága megsértésének. A példálózó jellegű felsorolás azonban azt teszi lehetővé, hogy a rendőrség a Javaslatban felsorolt eseteken túl is hivatkozhasson a közrend vagy a közbiztonság veszélyeztetésére, anélkül, hogy annak normatív kereteit a Javaslat meghatározná. Ráadásul úgy kap a rendőrség általános felhatalmazást tüntetések tiltására, hogy a Javaslat azt is lehetővé tenné számára, hogy az előzetes egyeztetés során határozatban írja elő a közrend, a közbiztonság, illetve mások jogai és szabadsága védelme érdekében szükséges feltételeket [11. § (5) bekezdés és 13. § (5) bekezdés], és e feltételek elmulasztása a tüntetés feloszlatását vonná maga után (17. §). A Javaslat azonban egyáltalán nem tisztázza, hogy a rendőrségnek milyen szempontok szerint, milyen típusú és milyen fokú veszélyeztetés esetén lesz elegendő bizonyos feltételek előírása mellett tudomásul vennie a bejelentett tüntetést, és melyek azok a feltételek, amelyek biztosításáról a rendőrségnek kell gondoskodnia. Ez pedig lehetővé teszi azt, hogy a rendőrség kibújjon a békés tüntetések biztosításával kapcsolatos kötelezettségeinek teljesítés alól.

3. A törvényjavaslat szerint a közrend veszélyeztetését jelentené, ha megalapozottan feltehető, hogy a közlekedés közvetlenül, szükségtelenül és aránytalan mértékben sérülne [13. § (3) bekezdés c) pont]. Jelenleg csak a közlekedés adott útvonalon való ellehetetlenítése számít tiltási oknak, azaz ténykérdésben kell a rendőrségnek döntenie. Nem korlátozások súlyosságát méri össze, hanem arról dönt, hogy biztosítható-e más úton a közlekedés vagy sem. A jövőben azonban a közlekedés rendjének a saját mérlegelése alapján megállapított, tehát akár jóval kisebb súlyú sérelmére is hivatkozhatna a rendőrség ahhoz, hogy a közrend veszélyeztetése miatt tiltson meg tüntetéseket. A Javaslat ezzel lényegében visszalépne a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történt csatlakozását megelőző, a rendőrség visszaéléseire alkalmat teremtő szabályozáshoz, amikor a közlekedés rendjének aránytalan sérelme volt tiltási ok. A tervezett szabályozás lehetővé tenné, hogy a rendőrség anyagi, személyi vagy technikai erőforrásainak hiányára, a biztosítással együtt járó munkateher-növekedésre tekintettel kibújjon a tüntetések biztosításának kötelezettsége, és az ebbe a körbe tartozó közlekedés-szervezési feladatainak teljesítése alól. Illuzórikussá válna az az elv, hogy az állampolgári véleménynyilvánítás éppoly legitim használati módja az utcának, mint a közlekedési célú közterület-használat. A gyülekezési jog gyakorlása jóval alacsonyabb védelmet “élvezne”, mint pl. a futóversenyek vagy az útjavítások, holott ennek a viszonynak fordítottnak kellene lennie, mind a hazai alkotmánybírósági joggyakorlat, mind pedig Magyarország nemzetközi emberi jogi kötelezettségvállalásai, különösen az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata tükrében.

4. Szintén a közrend veszélyeztetését jelentené a Javaslat alapján az, ha megalapozottan feltehető, hogy a tüntetés közvetlenül, szükségtelenül és aránytalan mértékben alkalmas arra, hogy a bíróságok működését megzavarja [13. § (3) bekezdés b) pont]. A normaszöveg zavarossága és dogmatikai képtelensége minden bizonnyal embert próbáló feladat elé fogja állítani a jogalkalmazókat. Lehet, hogy a tiltási ok úgy szól, hogy “megalapozottan feltehető, hogy a tüntetés alkalmas arra, hogy a bíróságok működését közvetlenül, szükségtelenül és aránytalan mértékben megzavarja”. Magát a tiltási okot illetően azonban a TASZ úgy látja, hogy a Javaslat visszalép a jelenlegi szabályozáshoz képest, amelynek értelmében a tiltáshoz a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetését kell bizonyítania a rendőrségnek. Az új szabály olyan meghatározatlan fogalmakkal operál – “alkalmas”, “megzavar” -, amelyek értelmezése a mainál jóval könnyebb helyzetbe hozná a rendőrséget, és kényelmesebb helyzetet teremtene a bíróságok számára, hogy megakadályozzák az őket megcélzó tüntetéseket. Így a véleménynyilvánítási szabadságukkal egy tüntetésen élni kívánó polgárok csak a mainál jóval erősebb korlátok közé szorítva (vagy egyáltalán nem) tüntethetnek majd bíróságok előtt. Természetesen fontos, hogy a bíróságok a közvélemény nyomása nélkül tudjanak ítéleteket hozni, de az is ugyanolyan fontos, hogy az egyes ügyekben véleményt megfogalmazó polgárok elmondhassák véleményüket a bíróságok számára akár egy-egy, a bírósági dolgozók számára kellemetlenséget okozó tüntetésen is. A véleménynyilvánítás korlátozására nem lehet elégséges ok pusztán az, hogy másoknak szubjektív kellemetlenséget okoz. Márpedig a javasolt formában e tiltási ok nehezen értelmezhető másképp, mint ami a bíróságok független, jogállami ítéletalkotása helyett a bírósági dolgozók puszta kényelmét – vagyis egy jogellenes alapjog-korlátozási célt – hivatott szolgálni.

5. A közrend veszélyeztetését jelentené a Javaslat alapján az is, ha megalapozottan feltehető, hogy a tüntetés a diplomáciai vagy nemzetközi jogon alapuló egyéb mentességet élvező, Magyarországon tartózkodó személy vonatkozásában vállalt kötelezettség teljesítését közvetlenül, szükségtelenül és aránytalan mértékben akadályozná [13. § (3) bekezdés a) pont]. Legitim érvek szólnak e szabály bevezetése mellett, de a TASZ szerint a gyülekezéshez való alapvető jog gyakorlásának ellehetetlenülését okozhatja az, ha a tiltáshoz elég volna bármilyen kötelezettség teljesítését akadályozni. Az alapjog-konform szabályozásnak jóval szigorúbbnak kell lennie: csak olyan esetekben tilthasson meg egy tüntetést a rendőrség, amikor az a mentességet élvező személy biztonságával vagy feladat-ellátásával kapcsolatos kötelezettségek teljesítését súlyosan veszélyeztetné. A Javaslat szövege alapján ugyanis könnyen tiltási okként értelmezheti a rendőrség már azt is, ha valaki tibeti zászlót lengetne az elvonuló kínai delegációnak, vagy a Kossuth téren demonstrálna, miközben a német kancellár vagy az orosz elnök látogat a parlamentbe, vagy ha a követség épülete előtt tiltakozna valaki az adott ország politikája ellen. Ezekben az esetekben a véleménynyilvánítás csak ilyen tüntetéseken gyakorolható, és a biztonságra, valamint a feladat-ellátásra vonatkozó kötelezettségek teljesítését mindez aligha veszélyezteti, legfeljebb költségesebbé, munkaigényesebbé tenné.

6. Közbiztonsági alapú tiltóok lenne az, ha megalapozottan feltehető, hogy akár a felhívás, akár a gyűlés bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósítana meg [13. § (2) bekezdés]. Ehhez képest a nemzetiszocialista vagy kommunista rendszerek áldozatai emlékének védelmét szolgáló speciális szabály (14. §) – tekintettel arra, hogy a vonatkozó magatartás büntetőjogi tilalom alá is esik – valójában duplikálás, a szabályozás megkettőzése. A bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást megvalósító rendezvényeket ugyanis a Javaslat már általánosságban – a közrend veszélyeztetésének példái körében – is megtilthatóvá tenné. Amellett, hogy az indokolatlanul párhuzamos és többszintű szabályozás ellentétes a jogalkotásról szóló törvénnyel, a szabály alkalmat adna arra, hogy elégtelen bizonyítékok vagy önkényes rendőrségi mérlegelés alapján legyen tiltott egy rendezvény – vagy éppen ellenkezőleg, olyan rendezvény valósuljon meg, amit éppen tiltana a jogalkotó.

7. A mások jogainak és szabadságának sérelme jelenleg nem előzetes tiltási ok – a jogsértő rendezvénynek a rendőrség oszlatással vethet véget. A Javaslat alapján a jövőben a rendőrségnek lehetősége lenne már előzetesen is mérlegelni, hogy mások jogainak és szabadságának szükségtelen mértékű és aránytalan sérelme megalapozottan feltételezhető-e. Azt a kérdést, hogy legitim cél-e előzetes tiltási okként bevezetni mások jogainak várható sérelmét, szakmai viták övezik, szólnak érvek ellene is, mellette is. A TASZ szerint azonban a Javaslatban olvasható példálózó felsorolás arról, hogy mely jogok esnek különös súllyal latba (pl. a magán- és családi élethez való jog, vagy a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jog, közösségek méltósága), nemhogy szűkítené az előzetes rendőrségi mérlegelés terepét, hanem inkább súlyosbítja a helyzetet, új és kényelmes döntési felhatalmazást ad a rendőrségnek tüntetések megtiltására. A rendőrségnek ugyanis nem is a jogsérelem bekövetkezését kellene valószínűsítenie, hanem csak annyit állítania, hogy megalapozottan feltehető, hogy a tüntetés mások jogainak és szabadságának sérelmére alkalmas. Az alkalmassági teszt önmagában nagyon alacsony küszöböt jelent: minden tüntetés, és nemcsak tüntetés lehet alkalmas arra, hogy mások jogait sértse, ez valóban megalapozottan feltehető.

A Javaslat csak az alkalmazott technikai eszközökre és a gyűlés időtartamára korlátozza a mérlegelés szempontjait, a helyszínre, az időpontra, a létszámra, a tüntetés módjára nem. Gondoljuk csak végig, milyen kérdésekben kell majd előre döntenie a rendőrségnek: Alkalmas lehet-e egy tömegtüntetés a Kossuth téren arra, hogy szükségtelenül és aránytalanul sértse a tér közelében lakók magánéletét? És egy kislétszámú, félórás demonstráció a miniszterelnök háza előtt? Alkalmas lehet-e egy belvárosi felvonulás arra, hogy szükségtelenül és aránytalanul sértse a közlekedés résztvevőinek mozgásszabadságát? És egy félpályás útlezárás? Alkalmas lehet-e egy kereszténydemokrata politikus vasárnapi beszédét kifütyülő tüntetés arra, hogy szükségtelenül és aránytalanul sértse vallási közösségek méltóságát? És március 15-i miniszterelnöki beszéd kifütyülése alkalmas-e arra, hogy a magyar nemzet méltóságát sértse szükségtelenül és aránytalanul? Várhatóan számos önkényes tiltó határozatot hozna a rendőrség, mire a bírósági gyakorlat valamennyire kiszámíthatóvá tenné e szabály alkalmazását.

A tapasztalat ráadásul azt mutatja, hogy a rendőrség hajlamos a Gytv.-ben jelenleg oszlatási okként szereplő “mások jogainak és szabadságának sérelmével jár” kitételt szélesen értelmezni, és olyan egyszerű magánjogi jogokat e körbe vonni, és korlátozást alapítani rájuk, amelyek esetében a jogalanyok számára is rendelkezésre állnak hatékony jogorvoslati lehetőségek (pl. kártérítési igényérvényesítés). A TASZ álláspontja szerint a tüntetések korlátozásának lehetőségét szövegszerűen is csak mások alapvető jogainak és szabadságának súlyos sérelmére szűkíteni, és arra az esetre korlátozni, amikor a várható jogsértés közvetlen és nyilvánvaló bekövetkezését a rendőrség minden kétséget kizáróan bizonyítani tudja.

8. A feloszlatás az előzetes tiltásnál eggyel enyhébb fokú korlátozása a gyülekezési jog gyakorlásának, amennyiben egy már zajló rendezvénynek vet véget a rendőrség. A Javaslat oszlatási okként vezetné be azt az esetet, ha vagy a bejelentés elmaradása, vagy a bejelentéstől eltérő helyszín, útvonal, időpont vagy időtartam miatt előzetes tiltásnak “lett volna helye”. A TASZ nem vitatja, hogy az előzetes tiltási okok igazolhatnak utólagos korlátozást, oszlatást is, és azt sem, hogy az előzetes tiltási okokkal kapcsolatban kifejtett aggodalmak az oszlatás esetében kevésbé nyomasztóak. Oszlatás esetén ugyanis a rendőrség a helyszínen, a zajló tüntetés aktuális körülményeit értékelve tudja megállapítani, hogy ténylegesen bekövetkezett-e a közrend, a közbiztonság, vagy mások jogainak és szabadságának sérelme, ez pedig mindig egyszerűbb, még prompt helyzetben is, mint a jövőre vonatkozó valószínűségeket latolgatni. Míg azonban a tiltási okokkal kapcsolatos aggályokat enyhíti valamelyest, hogy önkényes alkalmazásuk gyors és hatékony bírósági jogorvoslat révén megakadályozható, a jogellenes feloszlatás okozta elsődleges hátrány – nevezetesen a gyülekezési jog adott időben, helyen, célból történő további gyakorlásának megakadályozása – lényegében orvosolhatatlan. A feloszlatás jogellenessége miatt is lehet ugyan pert indítani, ám ez egyrészt az adott tüntetés megtartását már nem teszi lehetővé, másrészt pedig a tapasztalatok szerint ezek a perek akár évekig is húzódhatnak. Az önkényes feloszlatás elleni garanciák mindenképpen szűkösek, és a feloszlatási okok kibővítése az eleve problematikus tiltási okokkal még kiszolgáltatottabbá teszi az alapjog-gyakorlást a rendőrségi önkénnyel szemben. Az oszlatási okokat a jogalkotónak minél szűkebbre kell szabnia, és minél egyértelműbb feltételek fennállásához kell kötnie. Az oszlatási perek felgyorsítása érdekében pedig a Javaslatban ki kellene mondani, hogy a feloszlatás jogellenessége miatt indított perben a bíróság soron kívüli jár el, és lehetőség szerint az első tárgyalási napon ítéletet hoz [18. § (3) bekezdés]. A jogalkotó szándékával ugyanis teljesen ellentétes az a gyakorlat, hogy e perek alkalmasint évekig is elhúzódhatnak.

Önkényes döntési lehetőségek a közvetett korlátozások körében

1. A versengő rendezvények szabályozása régóta fennálló hiányosságot orvosol, de a Javaslat nem biztosít elegendő garanciát azoknak a visszaéléseknek a megelőzésére vagy orvoslására, amelyeket a szabályozás tenne lehetővé [12. § (1) bekezdés]. A versengő tüntetések elsőbbségének a Javaslatban olvasható koncepciója mellett egy rosszhiszemű megelőző bejelentéssel akár el is lehetne lehetetleníteni egy másik tüntetést. Annak eldöntését ugyanis, hogy a versengő tüntetések egyidejű megtartása a tüntetések jellege vagy a helyszín adottságai alapján lehetsége-e, a rendőrség minden további normatív szempont nélkül döntheti el, és még az sem egyértelmű, hogy erre az esetre vonatkozik-e bírósági felülvizsgálat. A Javaslat sem azt nem írja elő, hogy a versengő rendezvény vonatkozásában a rendőrség milyen formájú és tartalmú döntést hozzon, sem azt, hogy milyen jogorvoslattal lehet e döntés, vagy a döntés hiánya ellen élni. További visszaélési lehetőséget, minimum időhúzási lehetőséget teremt az a szabály, hogy amíg az előbb bejelentett rendezvénnyel kapcsolatos eljárás – az esetleges tiltással szembeni bírósági felülvizsgálat – nem ér véget, addig az utóbbi bejelentés elintézését fel kell függeszteni, és addig a tüntetés szervezését is blokkolni lehet [12. § (2) bekezdés]. Mivel a Javaslat nem tartalmaz eljárási rendet és jogorvoslati lehetőséget a versengő, utólag bejelentett tüntetés szervezője részére, mind a megelőzött jóhiszemű tüntetések, mind az ellendemonstrációk megtartása szabályozatlanná, előre nem láthatóvá válik, és a rendőrség szabad mérlegelésétől fog függeni a megtarthatóságuk. A TASZ nem vitatja, hogy a versengő tüntetések szabályozása szükséges, és azt sem, hogy lehetetlen olyan szabályozás, ami tökéletesen kizárna minden visszaélési lehetőséget. Ugyanakkor annál fontosabb normatív szempontok rögzítésével szűkíteni az önkényes rendőrségi döntés lehetőségét, és elérhetővé tenni egy olyan hatékony jogorvoslati mechanizmust, amely során a bíróság felülvizsgálhatja a rendőrségi döntést és maga is összemérheti a versengő tüntetéseket.

2. A közrend, a közbiztonság, illetve mások jogainak és szabadságának védelmét szolgáló feltételek határozatban való előírása hasznos eszköz a rendőrség kezében arra az esetre, amikor tiltó ok nem merül fel [13. § (5) bekezdés]. Ugyanakkor veszélyes eszközzé is válhat egy ilyen rendőrségi határozat azokban az alacsony kockázatú esetekben, amikor a közrend, a közbiztonság, illetve mások jogainak és szabadságának védelmét szolgáló feltételek megtartására elegendő volna a jegyzőkönyvezett egyeztetés során csupán szóban figyelmeztetni a szervezőt (ahogyan az eddigi gyakorlatban is történt). A veszélyt az váltja ki, hogy a Javaslat a rendőrség döntési kompetenciájában hagyja, hogy milyen feltételeket ír elő határozatban, majd büntetőjogi szankcióval fenyegeti a határozat előírásainak megsértését [25. § (3) bekezdés]. Feltétlen követelmény ezért az ilyen békés jelleget biztosító, a közrend, a közbiztonság, illetve mások jogainak és szabadságának védelmét szolgáló követelményeket előíró határozatnak a nyilvánosságra hozatala.

3. A Javaslat alapján a résztvevők biztonsága és a gyűlés békés jellegének fenntartása érdekében a rendőrség fokozott ellenőrzést végezhetne, ha alapos okkal feltételezhető, hogy valaki a békés jelleget biztosító korlátozásokat megsértve jelenik meg [7. § (2) bekezdés]. Fennáll ugyanakkor az a veszély, hogy a rendőrség egy nagylétszámú rendezvény esetén egy-két résztvevővel kapcsolatos gyanúra alapozva és a gyűlés szervezőjét (vezetőjét, rendezőit), tehát a gyűlés elsődleges felelősét megkerülve, indokolatlanul lépjen fel a gyűlés bármely, vagy akár minden résztvevőjével szemben (a fokozott ellenőrzés elrendeléséről csak utólag kell tájékoztatni a szervezőt/vezetőt). Mivel a fokozott ellenőrzés az igazoltatást, a ruházat és csomag átvizsgálását is magában foglalhatja, annak érdekében, hogy ennek alkalmazása ne korlátozza illegitim módon a résztvevők gyülekezéshez való jogát és szabad véleménynyilvánítását, a TASZ szerint azt csak akkor indokolt elrendelni, ha a békés jelleget biztosító korlátozások megsértése tömeges, és a szervező/vezető a rendőrség felszólítása ellenére sem tesz eleget a békés jelleget biztosító követelményeknek.

4. A Javaslat alapján tilos lenne tüntetéseken „erőszakot közvetítő vagy megfélemlítő jellegű félkatonai vagy ahhoz hasonló ruházatot viselve megjelenni” [9. § (1) bekezdés c) pont]. A TASZ szerint nehéz volna ennél határozatlanabb kategóriákat tartalmazó, képlékenyebb szabályt alkotni. A gumiszabály iskolapéldája ez, tekintettel egyrészt arra, hogy nincs olyan félkatonai vagy ahhoz hasonló ruházat, ami ne közvetíthetne erőszakot vagy ne lehetne megfélemlítő jellegű, másrészt arra, hogy számos ilyen öltözet képezi részét a hétköznapi ruházkodásnak, harmadrészt pedig arra, hogy e fogalmak jelentése minden objektivitást nélkülöz. Mivel e szabály alapján a rendőrség azt tilthatna el egy tüntetésen való részvételtől, akit csak akar, a TASZ szerint a Javaslatból mindenképpen el kell hagyni. Arról nem is beszélve, hogy azt a célt, amit a jogalkotó el akar érni – a békés jelleg megőrzése -, a Javaslat egyéb szabályai elégséges módon szolgálják.

5. A Javaslat új szankcionálási lehetőségként vezetné be az ötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírságot (21. §). Ilyen bírsággal volna sújtható az a szervező vagy vezető, aki – többek között – “nem gondoskodik a gyűlés helyszínének, a gyűlést megelőző állapotba hozásáról, így különösen … a gyűlés során elhelyezett plakátok eltávolításáról, a gyűlés során keletkező hulladék eltakarításáról”. Ennek az ésszerűnek tűnő szabálynak a hatása a TASZ szerint kifejezetten a hatósági és bírósági jogalkalmazástól függene. Fontos ugyanis látni, hogy e szabály alkalmazása gyakran életszerűtlenné válhat, rigorózus kikényszerítése pedig könnyen a tüntetésszervezéstől elrettentő hatással járhat. Egy tömegtüntetés befejezetté nyilvánításával a szervező aligha tehető felelőssé mindazért, amit a résztvevők tesznek, és ha a szervezőnek adott esetben néhány otthagyott pet-palack vagy szórólap miatt kell még órákkal a tüntetés befejezése után is a helyszínen maradnia, ha nem akar bírságot fizetni, akkor az hamar el tudja venni a polgárok kedvét attól, hogy tüntetéseket szervezzenek.

6. A Javaslat kibővítené a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Btk.) a gyülekezési szabadság megsértését tiltó rendelkezését azzal, hogy a gyűlés akadályozását és súlyos megzavarását is bűncselekménynek minősítené [25. § (1) bekezdés]. Ez súlyos és aránytalan korlátja lehet az ellentüntetéseknek, hiszen a jövőben akár a sípolás, a szónok kifütyülése is könnyen ebbe a kategóriába eshet. A TASZ szerint a véleménynyilvánítási szabadságra nézve komoly elrettentő hatással jár, ezért indokolatlan büntetőjogi szankciókkal fenyegetni azt, aki nem tanúsít erőszakos vagy fenyegető magatartást egy tüntetésen. Különösen annak fényében indokolatlan, hogy a Javaslat új minősítő körülményként szabályozná a rendbontásnak azt az esetét, amikor az elkövető egy gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásait sérti meg [25. § (5) bekezdés], valamint kifejezetten lehetővé tenné a szervező/vezető számára azt, hogy a rendezvényt súlyosan megzavaró személyt kizárja [4. § (3) bekezdés].

7. A Javaslat továbbá bűncselekménnyé tenné azt is, ha valaki megtiltott tüntetést szervezne, vagy szervezne tovább [25. § (4) bekezdés]. A megtiltott rendezvény megtartása mind a hatályos Gytv., mind a Javaslat szerint oszlatási ok. Ezt a jogkövetkezményt tetézné a Javaslat azzal, hogy a szervezőt/vezetőt büntető szankcióval is sújtaná akkor is, ha sem a tüntetés szervezésének, sem a tüntetés megtartásának körülményei nem utalnak arra, hogy a szervező vagy a résztvevők szándéka erőszakos magatartás tanúsítására irányul. A TASZ szerint a megtiltott rendezvény szervezése és az azon való részvételre irányuló felhívás erőszakos magatartás, vagy arra irányuló szándék hiányában legfeljebb szabálysértés lehet.

8. Szabálysértéssé tenné a Javaslat, ha a szervező kizárná a gyűlésről azt, aki magát újságíróként igazolja [25. § (10) bekezdés]. Mivel a magyar jog nem ismeri a hivatalos újságírói azonosítót, e szabállyal könnyen kijátszható lesz a szervező/vezető rendfenntartási joga. Annak a veszélye ugyanis, hogy szabálysértési felelősségre vonást vonhat maga után a provokátorok kizárása, amennyiben ők újságírónak mondják és tettetik magukat, könnyen visszatarthatja majd a szervezőt attól, hogy éljen a gyűlést súlyosan megzavaró személyek kizárására vonatkozó felhatalmazásával.

9. Végül indokolatlan terhet rak a szervező vállára a Javaslat a közterület meghatározásával: “a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván, és amelyet mindenki korlátozás nélkül igénybe vehet” [10. § (8) bekezdés]. Azokban az esetekben ugyanis, amikor nem egyértelmű, hogy a tüntetés helyszíne közterület-e, a megszokott helyszínek kivételével, a szervezőt arra kötelezné a Javaslat, hogy maga ellenőrizze az ingatlannyilvántartást, és a tüntetés helyszínének kinézett terület tulajdonjogi helyzetével kapcsolatos tévedés szabálysértési felelősséget vonna maga után. Nem világos, hogy a helyszín közterületi jellegével kapcsolatos tévedés esetén a rendőrségnek informálnia kell-e a szervezőt. E teher elkerülése érdekében a TASZ szerint a rendőrség feladatává kell tenni a bejelentés szerinti helyszín közterületi jellegének tisztázását, illetve a szervező ezirányú felvilágosítását.

Indokolt módosítások

A Javaslat számos olyan elemet is tartalmaz, amelyek a hatályos Gytv-hez képest előremutatóak, és amelyek törvényi szabályozását régóta hiányolják mind a civil, mind a hatósági jogalkalmazók, és amelyeket a bírói gyakorlat sem tudott megnyugtatóan rendezni. Ilyen előremutató, támogatható elemei a Javaslatnak az alábbiak.

1. A Javaslat gyülekezési jogi jogalanyisággal ruházná fel a jogi személyeket is [3. § (3) bekezdés d) pont]. A hatályos Gytv. teljesen indokolatlanul szűkíti le a szervezői jogosultságot magánszemélyekre, és kényszeríti egy tüntetés szervezőjét arra, hogy akkor is magánszemélyként jelentse be a tüntetést, ha azt ő nem a saját nevében, hanem pl. egy párt, szakszervezet vagy civil szervezet képviseletében jelenti be. Az új szabályok szerint mind szervezőként, mind jogorvoslati eljárások kezdeményezőjeként jogi személy is felléphetne. Különösen fontos ez azért, mert a szervező már a hatályos szabályozás szerint is számottevő (egyetemleges) polgári jogi, kártérítési felelősséggel tartozik a tüntetés során, annak résztvevői által okozott kár megtérítéséért.

2. A Javaslat fontos garanciális eleme, hogy meghatározza, kétség esetén azt kell a tüntetés tényleges vezetőjének tekinteni, “aki a napirendet meghatározza, akinek a gyűlés menetére befolyása van, illetve aki harmadik személyekkel szemben a gyűlést képviseli” [3. § (5) bekezdés]. Ennek megfelelően a jövőben a rendőrségnek kevesebb lehetősége lesz önkényesen kiválasztani egy bejelentő nélküli tüntetés résztvevői közül annak felelősét akkor, amikor jellemzően többen is irányítani próbálnak, pl. többen is használnak hangosbeszélőt.

3. Örvendetes látni, hogy a Javaslat alapján törvény rögzítené a felek, a szervező és a rendőrség együttműködési kötelezettségét (8. §), hiszen a gyülekezési jogból a rendőrségnek nemcsak az a kötelezettsége származik, hogy ne korlátozza indokolatlanul az alapjog-gyakorlást, hanem az is, hogy tevékenyen segítse elő a békés tüntetések zavartalan lebonyolítását. Üröm az örömben, hogy a Javaslat inkább a szervezőt terheli meg a rendőrséggel való együttműködés kötelezettségével, és a rendőrség ezirányú feladatát nem részletezi, holott az együttműködés elsődleges funkciója a gyülekezési szabadság gyakorlásának garantálása és megnehezítése volna.

4. A Javaslat meghatározná a tüntetés bejelentésének legkorábbi időpontját: a gyűlést a megtartását legfeljebb három hónappal megelőzően lehetne bejelenteni [10. § (1) bekezdés]. A hatályos Gytv-ből hiányzik ilyen szabály, ami lehetőséget ad olyan, adott esetben rosszhiszemű, nem valódi tüntetési célú bejelentésekre is, amelyek megítélése a túl távoli jövőre tekintettel lehetetlen a rendőrség részéről. A TASZ ugyanakkor figyelmeztet arra, hogy egy ilyen új szabálynak a bevezetése új tipusú visszaélésre is alkalmat ad, aminek a kivédésére vonatkozó garanciák azonban hiányoznak a Javaslatból. Arról van szó, hogy a legkorábbi bejelentési időpont kihasználásával rosszhiszemű, nem valódi tüntetési célú bejelentésekkel közterületeket lehet elvonni a jóhiszemű, valóban tüntetési célú bejelentések elől. A Javaslat ugyanis azt is meghatározná, hogy a versengő, azonos helyre és időpontra bejelentett rendezvények közül, amennyiben egyidejű megartásuk nem lehetséges, az élvez elsőbbséget, amelyet korábban jelentették be [12. § (1) bekezdés]. A TASZ itt sem vitatja, hogy a bejelentés legkorábbi időpontjának törvényi meghatározása szükséges, és azt sem, hogy lehetetlen olyan szabályozás, ami tökéletesen kizárna minden visszaélési lehetőséget. Ugyanakkor annál fontosabb elérhetővé tenni egy olyan hatékony jogorvoslati mechanizmust, amely során a bíróság maga is összemérheti a versengő tüntetéseket.

5. A Javaslat alapján törvényi szintű egyeztetési kötelezettség terhelné a rendőrséget abban az esetben, ha a bejelentés elbírálásához a szervező meghallgatása szükséges (11. §). A TASZ szerint még ösztönözni is lehetne a rendőrséget az egyeztetési eljárás lefolytatására azzal, hogy amennyiben tiltó határozatot hozna egyeztetési eljárás lefolytatása nélkül, az automatikusan hatályon kívül helyezési ok lenne. A jelenlegi gyakorlathoz képest az is előrelépés, hogy a rendőrségnek határozatot kell majd hoznia akkor is, amikor nincs ok a bejelentett rendezvény megtiltására, de egyetértésre sem tudott jutni a szervezővel valamely közrendet érintő, vagy a gyűlés rendjével összefüggő kérdésben. Ugyanakkor a TASZ arra is ismételten felhívja a figyelmet, hogy a Javaslat egyáltalán nem tisztázza, hogy a rendőrségnek milyen szempontok szerint, milyen típusú és milyen fokú veszélyeztetés esetén lesz elegendő feltételek előírása mellett tudomásul vennie a bejelentett tüntetést, és melyek azok a feltételek, amelyek biztosításáról a rendőrségnek kell gondoskodnia. Ez pedig lehetővé teszi azt, hogy a rendőrség kibújjon a békés tüntetések biztosításával kapcsolatos kötelezettségeinek teljesítés alól.

6. A Javaslat alapján legálisan lehetne maszkos tüntetést tartani, amennyiben az arc eltakarása összefüggésben van a tüntetés céljával, illetve napirendjével [9. § (2) bekezdés b) pont, 10. § (4) bekezdés bf) pont, 25. § (12) bekezdés]. Jelenleg a Gytv. ilyen lehetőséget nem biztosít, a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) pedig rendzavarásnak minősíti és elzárással fenyegeti [169. § (1) bekezdés c) pont].

7. A sürgős és a spontán (bejelentést nem igénylő) gyűlések törvényi szabályozása [10. § (6) és (7) bekezdés] jogbiztonsági szempontból tekinthető előrelépésnek, ugyanis a 75/2008. (V. 29.) AB határozat legalizálta a gyülekezési szabadság gyakorlásának e speciális változatait. Tartalmi előrelépésnek is tekinthető az az előírás, hogy a sürgős gyűlés bejelentését a meghirdetéssel egyidejűleg kell megtenni (ugyanakkor a Szabstv-nek a gyülekezési joggal visszaélés szabálysértése alól a sürgős gyűlésre tekintettel mentességet biztosító 189. § (5) bekezdését hozzá kell igazítani e szabályhoz).

8. A Javaslat explicit módon is rögzítené a tüntetés vezetőjének felhatalmazását arra, hogy a gyűlést súlyosan megzavaró személyt kizárja [4. § (3) bekezdés]. Bár ez a jogosítvány a hatályos Gytv. szerint is kétséget kizáróan megilleti a szervezőt, a Javaslat már büntetőjogi szankcióval is fenyegetné azt, aki a vezetőnek vagy a rendezőknek erőszakkal vagy fenyegetéssel ellenszegül, vagy őket bántalmazza [25. § (2) bekezdés].

Indokolt módosítások, amelyek hiányoznak a Javaslatból:

1. A bejelentett rendezvény tudomásul vételéről, amennyiben nem volt szükség egyeztetésre, vagy az eredményre vezetett, a rendőrségnek végzést kellene kiadnia a szervező részére, hogy a tüntetés megtartására való törvényes jogát harmadik fél felé a rendőrség jelenléte nélkül is igazolni tudja. Enélkül ugyanis megesik, hogy jellemzően közterület-felügyelők, vagy a helyi önkormányzat jegyzői hivatalának a közterületek használatáért felelő munkatársai számon kérik a területhasználati engedély hiányát, és akik a jogszerű közterület-használat bizonyításának hiányában akár bírságolhatnak is. Bár a hatályos Gytv. tartalmazza (10. §), a Javaslatból hiányzik az a szabály, hogy a tudomásul vett tüntetésekről a rendőrségnek tájékoztatnia kell a közterület kezelőjét.

2. A Javaslat a hatályos szabályozástól eltérően a jövőben a választási gyűlésekre is kiterjesztené a gyülekezésekre vonatkozó szabályokat. Ennek van racionális indoka, hiszen a választási gyűlések éppúgy közéleti célú csoportos véleménynyilvánítások. A TASZ ennek ellenére aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy a választási eljárás során a kormányzat irányítása alatt álló, és a Javaslat révén számos önkényes döntés meghozatalára felhatalmazott rendőrség döntésétől függene az egyik legfontosabb kampányeszköz alkalmazhatósága. A választási gyűlésre vonatkozó szabályozásnak a gyűlésekre vonatkozó szabályokhoz képest speciálisnak, és még szűkebbre szabottabbnak kell lenniük, legalább a tiltási okok és a büntetőjogi szankciókkal fenyegetett szervezői magatartások tekintetében.

3. A rendőrség feladatai mellett a gyülekezési jog törvényi szabályozásának kellene kimondania, hogy a nagylétszámú tüntetéseken a mentőszolgálatnak kötelezően és ingyenesen kell rendelkezésre állnia, és a rendelkezésre állási kötelezettségről a rendőrségnek kell a mentőszolgálatot értesítenie.

4. A Javaslatban nemcsak azt kellene előírni, hogy a rendőrség a tiltó határozatát tegye közhírré, hanem azt is, hogy a honlapján hozza nyilvánosságra mind a közrend, a közbiztonság, illetve mások jogainak és szabadságának védelmét szolgáló feltételeket előíró határozatát és a tiltó határozatát, mind pedig az ezek felülvizsgálatát elvégző bírósági határozatokat.

5. A TASZ emlékeztet arra is, hogy a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet szövege 2004 óta nincs összehangolva a hatályos Gytv. szabályaival, ezért elsődleges jogalkotói feladatnak a rendelet felülvizsgálatát, és a garanciális jelentőségű szabályok – mint az oszlatás elrendelésének eljárása és az esetleges kényszerintézkedések alkalmazásának rendje – törvényi szintre emelését tekinti.

Konklúzió

Nincs olyan tüntetés, amely ne járna a közlekedés rendjének sérelmével, minden tüntetés alkalmas mások magánéletének zavarására, szabad mozgáshoz való jogának korlátozására. Ez így volt az elmúlt 28 évben is, mégis számtalan jogszerű tüntetés zajlott, a törvényt alkalmazó bíróságok számtalan esetben tudták helyesen, a szükségesség és az arányosság követelményének megfelelően, alapjog-konform módon értelmezni a törvényt, és kijelölni a gyülekezési szabadság határait. A Javaslat támogatható elemei mellett számos pontján szükségtelenül és agresszíven tiporja meg az egyik legfontosabb állampolgári szabadságot. Elfogadása esetén a TASZ szerint kevesebb lehetőségük lesz azoknak, akik egyéb eszközök híján csak az utcán tudnak tiltakozni elnyomásuk és érdeksérelmeik ellen, vagy hangot adni a politikai döntésekkel szembeni elégedetlenségüknek és kritikájuknak.