Állásfoglalásunk az Állami Számvevőszék ellenzéki pártokat ért szankcióiról

Elkészült állásfoglalásunk az Állami Számvevőszék (ÁSZ) ellenzéki pártokat szankcionáló, 2017. végi - 2018. eleji  döntéseiről.

Kiemelkedő jelentőségű minden alkotmányos demokráciában a pártok gazdálkodása törvényességének megfelelő ellenőrzése és a jogellenes gazdálkodás olyan szankcionálása, amely a politikai verseny jogtalan előnyszerzésből következő torzulásainak korrekciójához szükséges és azzal arányos. Azonban ha ez szankció érvényesítésével történik, akkor a döntést meghozó szerv jogállásától függetlenül a döntésnek meg kell felelnie a hatósági döntésekre vonatkozó alapvető alkotmányossági követelményeknek. A pártok jogellenes gazdálkodásának szankcionálása kizárólag ezen alkotmányossági követelményekkel együtt képes betölteni a demokratikus jogállam védelmét, ezen belül is a szabad és tisztességes választások biztosítását.

Magyarországon az Állami Számvevőszék (ÁSZ) feladat- és hatáskörének része a pártok működésének és gazdálkodásának törvényességi ellenőrzése [a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény – a továbbiakban: Párttv. – 10. § (1) bekezdés]. Ennek keretében az ÁSZ hatósági feladatkört is ellát: 2014. január 1-je óta megállapításai alapján felhívhatja a pártokat a tiltott vagyoni hozzájárulások értékének befizetésére [Párttv. 4. § (4) bekezdés]. Az ÁSZ ilyenkor egyedi ügyekben, a pártok mint közigazgatás szervezetétől független jogalanyok számára kötelező közhatalmi döntést hoz, jogalkalmazóként lép fel, súlyosan érintve a pártok jogos érdekeit. Az ÁSZ nemrégiben kezdett élni ezzel a jogosítványában, mindössze néhány hónappal az országgyűlési képviselők 2018. évi általános választását megelőzően, kizárólag ellenzéki pártokat szankcionálva, egyes esetekben pedig a szankcionálás idején a legerősebb ellenzéki erők közé tartozó pártok vagyonának jelentős részének elvonását eredményezve. Álláspontunk szerint azonban e hatósági döntések alkotmányosságát súlyos kételyek övezik, az alkotmányellenes szankciók a 2018-as választások szabad és tisztességes voltát is megkérdőjelezhetik.

1. Alkotmányellenes szabályozás: a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme

A tisztességes eljáráshoz való alapvető alkotmányos jog része a jogorvoslathoz való jog, amely biztosítja, hogy mindenki élhessen jogorvoslattal a jogát, jogos érdekét sértő hatósági döntésekkel szemben [Alaptörvény, XXVIII. cikk (7) bekezdés]. Az ÁSZ egyedi, hatósági természetű döntéseivel szemben azonban nem áll rendelkezésre semmilyen jogorvoslat. Az ÁSZ a hatályos közigazgatási perrendtartás értelmében nem minősül közigazgatási szervnek, ezért döntései közigazgatási perben nem támadhatók meg. A vagyoni hozzájárulás értékének befizetésére felhívott pártoknak tehát a felhívással szemben sem rendes, sem rendkívüli jogorvoslati lehetősége nincs. A jogorvoslathoz való jog sérelme az ÁSZ hatósági természetű döntéseit azok konkrét tartalmától és az ÁSZ ellenőrzési gyakorlatától függetlenül is alkotmányellenessé teszi. Ez a jogsérelem végső soron kizárólag a jogszabályi környezet módosításával orvosolható: lehetővé kell tenni, hogy a pártok jogellenes gazdálkodásával kapcsolatos szankciókat vagy ne az ÁSZ hanem más független jogállású szerv szabja ki, amelynek döntéseivel szemben van jogorvoslati lehetőség, vagy pedig biztosítani kell a jogorvoslathoz való jog érvényesülését az ÁSZ hatósági döntéseivel szemben. Amíg ez nem történik meg, az alkotmányosság fenntartása érdekében a z ÁSZ-nak önmérsékletet kell tanúsítania.

Az ellenzéki erők kezében van olyan eszköz, amellyel bírósági úton elérhetnék az alkotmányellenes jogszabályi környezet változását. E célból összefogva – a változó mértékben, de minden, a 2014-es országgyűlési választáson parlamenti mandátumhoz jutó ellenzéki pártot sújtó szankciók ellen – e pártok képviselőik útján kezdeményezhetnék, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az ÁSZ jogorvoslat nélküli szankcionálási jogkörének alkotmányosságát. Ez ideális esetben ahhoz vezet, hogy a testület megsemmisíti az alkotmányellenes szankcionálást lehetővé tevő törvényi rendelkezéseket, vagy megállapítja a jogorvoslati szabályozás hiányában megtestesülő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és kötelezi az Országgyűlést a mulasztás pótlására. Ehhez mindössze az országgyűlési képviselők egynegyedét kitevő ellenzéki képviselő indítványára lenne szükség, amelyben a párttörvény utólagos normakontrollját kérik az Alkotmánybíróságtól. Noha az Alkotmánybíróság normakontroll-eljárása nem feltétlenül vezetne eredményre, a szabályozás alkotmányellenességének megállapítása nem is zárható ki. A közelmúltban az Alkotmánybíróság a parlamenti szervek hatósági jellegű döntései elleni jogorvoslati eljárás szükségességét más eljárásokban is megállapította [36/2017. (XII.29.) AB határozat]. Az utólagos normakontroll eljárás azonban nem orvosolhatja az egyedi, már meghozott jogellenes döntéseket.

2. A visszaélésszerű hatalomgyakorlás gyanúja a konkrét eljárásokban

Nem rendelkezünk és nem is rendelkezhetünk elégséges információval a pártok vagyongazdálkodásáról ahhoz, hogy megítélhessük, az ÁSZ pártok ellenőrzéséről készített, 2017. decemberi és 2018. januári jelentéstervezeteinek, jelentéseinek megállapításai megállják-e a helyüket, és ennek fényében a szankciók érdemükben jogszerűek-e. Azonban az érintett pártok által nyilvánosságra hozott jelentéstervezetek és jelentések, ahogy az ellenőrzések időpontja is, mind azt a feltételezést erősítik, hogy az ÁSZ az említett időszakban visszaélésszerűen gyakorolta a pártok ellenőrzésére szolgáló felhatalmazását.

Egyfelől a visszaélésszerű hatalomgyakorlás konkrét eljárásokban megnyilvánuló formájaként az ÁSZ megállapításait nem indokolta meg elégségesen. Ennek következtében a szóban forgó jelentései szakszerűtlenek és egyben jogellenesek is, hiszen az ÁSZ ezáltal a természeténél fogva hatósági eljárást lezáró döntésben nem tett eleget indokolási kötelezettségének. Ez természetesen lehetetlenné teszi az ellenőrzött pártok számára is, hogy érdemi védekezést adjanak elő – legalább észrevételekként – a jelentésekben megállapítottakkal szemben. A sérelmezett eljárások során tehát ebben a tekintetben is sérült a pártok tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joga, a kiszabott szankciók pedig indokolás hiányában szükségszerűen, fogalmilag önkényesek. Mindez azért is gyanús, mert a kellő, vagy akár bárminemű érdemi indokolást nélkülöző jelentések nem jellemezték az ÁSZ korábbi gyakorlatát. (Az MSZP gazdálkodásáról néhány hónappal korábban készült, 2017. júniusában kelt, 17094. számú jelentés például még mellékletek sokaságában részletezi azokat a számításokat, amelyekre megállapításait alapozza.)

Másrészt a visszaélésszerű hatalomgyakorlás gyanúját veti fel az országgyűlési képviselők 2018. évi általános választásának Alaptörvényben meghatározott időpontja előtt mindössze 4-5 hónappal az ellenzéki pártokat átfogó, ugyanakkor a kormánypártokat nem érintő ellenőrzés, és a legnagyobb ellenzéki pártot érő szankció kiugró mértéke is. Természetesen számos indok hozható fel a látszatra politikai vélemény alapján történő megkülönböztetés mellett a pártok kétéves ciklusonként kötelező ellenőrzésétől [Párttv. 10. § (3) bekezdés] kezdve az ellenőrzési tervnek megfelelő, tervszerű ellenőrzésig. Ezen indokok azonban elégtelennek bizonyulnak a visszaélésszerű, diszkriminatív ellenőrzés gyanújának kizárására. Az ÁSZ-nak nyilvánvalóan volt vagy kellett volna legyen tudomása már féléves ellenőrzési terveinek összeállításakor is arról, hogy 2018 áprilisában vagy májusában az országgyűlési képviselők általános választására kerül sor. Mint ahogy az ÁSZ-nak arról is volt vagy kellett volna legyen már az ellenőrzések tervezése során tudomása, hogy ha él az ellenőrzési és szankcionálási jogosítványaival, az komoly hatással lehet az ellenőrzött pártok választási esélyeire a választási eljárás – különösen pedig a jelöltállítás és a kampány – idején rendelkezésre álló vagyoni erőforrásaik számottevő csökkentésével. Ezért összességében az ÁSZ előre láthatta, hogy az ellenőrzések – bármilyen indokú – ütemezésével aránytalan hátrányt okozhat a választási versenyben azáltal, hogy a meghatározó ellenzéki pártokat egytől-egyig a választások előtt ellenőrzi és szankcionálja, míg a kormánypártok ellenőrzésére és esetleges szankcionálására csak a választások után kerít sort. Ezzel az ÁSZ az ellenzéki pártokat a kormánypártoknál lényegesen hátrányosabb helyzetbe hozza annak ellenére, hogy eljárása látszólag megfelel a semlegesség követelményének – ami viszont felveti a pártok közötti, politikai vélemény alapján történő közvetett hátrányos megkülönböztetés gyanúját (Alaptörvény, XV. cikk). A diszkriminatív szankcionálás pedig a szabad és tisztességes választások garanciáinak lerontásaként, a választásokba történő illetéktelen beavatkozásként értékelendő.

Harmadrészt az ÁSZ 2017. előtt jellemzően nem élt szankcionálási jogkörével. A szankcionálás önmagában a politikai verseny jogellenes vagyoni előnyökből fakadó torzulásait hivatott korrigálni. A következetlen, kiszámíthatatlan szankcionálási gyakorlat, vagy éppen a korábbi következetes gyakorlatba egyáltalán nem illeszkedő, a szankcionáltak körénél és a szankciók időzítésénél fogva diszkriminatív szankcionálás azonban tovább erősíti a visszaélésszerű hatalomgyakorlás gyanúja.

3. A jogellenesnek tartott eljárásokban megállapított fizetési kötelezettség nem teljesítése és a jogorvoslati lehetőségek

Az ÁSZ fizetési felszólítása nyomán a pártoknak kizárólag úgy érhetik el, hogy bíróság döntsön saját ügyükben az általuk jogellenesnek tartott egyedi ellenőrzésekről, fizetési felszólításokról, ha utóbbiaknak nem tesznek rögtön eleget. A tisztességtelen – mert jogorvoslati lehetőségeket nélkülöző és indokolás nélkül hozott, önkényes – hatósági döntéseket a pártok minden bizonnyal meg fogják próbálni közigazgatási perben felülvizsgáltatni. Ettől a lépéstől önmagában ugyan nem lehet sikert remélni, mivel a Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságok hatáskör hiányában – a közigazgatási perrendtartást követve – vissza fogják utasítani (a régi szóhasználattal élve: "idézés kibocsátása nélkül elutasítják") a kereseteket. Mégis, a bírósághoz fordulás stratégiai jelentőségű lehet, mert az érintett pártok csak a bírósági döntés után tudnak egyedi ügyben az Alkotmánybírósághoz fordulni, hogy mondja ki: tisztességtelen eljárásban született döntések vonták meg őket vagyonuk jelentős részétől.  Hasonlóképp nélkülözhetetlen a bírósághoz fordulás akkor is, ha a pártok az Emberi Jogok Európai Bíróságától kérnék annak megállapítását, hogy egyesülési szabadságuk vonatkozásában sérült a tisztességes eljáráshoz való joguk. (E bíróságok már sokkal kisebb valószínűséggel vizsgálnák érdemben az ügyüket, ha a pártok a NAV várható – önmagában szabályszerű – behajtási döntését támadnák meg bíróság előtt, majd az előreláthatóan kedvezőtlen bírósági döntés próbálnák meg felülvizsgáltatni.)

A pártok alkotmányos felelőssége az, hogy tevőlegesen közreműködjenek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában [Alaptörvény, VIII. cikk (3) bekezdés]. Ezért nem csak tagságuknak, hanem a magyar választópolgárok közösségének is tartoznak fenntartható működésük feltételeinek biztosításával. Amennyiben jóhiszeműen, saját gazdálkodásuk ismeretében úgy ítélik meg, hogy az őket ért szankciók jogellenesek és létükben fenyegetik őket, e felelősségük érvényre juttatásának egyik módja lehet az, ha a remélhető alkotmányossági felülvizsgálat, és ezzel a jogsértés elleni fellépés érdekében az ÁSZ fizetési felhívásának nem tesznek rögtön eleget. Ha pártok úgy ítélik meg, hogy a szankciók tétje végső soron az, lesznek-e még a közeljövőben szabad választások, akkor méltányolható, ha ennek érdekében minden jogorvoslati lehetőséget feltárnak és igénybe vesznek.

4. A behajtás elhalasztásának jelentősége

A Nemzetgazdasági Minisztérium 2018. január 10-ei közleménye értelmében a nemzetgazdasági miniszter "javasolta" a(z irányítása alatt álló) NAV-nak, hogy az ÁSZ felhívása ellenére nem fizető pártok ellen "ne indítson behajtási eljárást és ne érvényesítsen inkasszót az országgyűlési választásokat megelőzően". A behajtás illetve az inkasszó elhalasztása önmagában azonban egyáltalán nem változtat a pártok bizonytalan anyagi helyzetén, fenntartható működésük esetleges megrendülésén. Éppen ellenkezőleg: a halasztás csupán arra elegendő, hogy a szabad, kompetitív választások látszata fennmaradjon, és ne legyen kirívóan nyilvánvaló az ellenzéki hangok elhallgattatása. Az ÁSZ szankciói a behajtás elhalasztásától függetlenül olyan helyzetbe hozhatják a szankcionált pártokat közvetlenül a választások előtt, amelyben úgy kénytelenek a választási eljárásban – és azon belül is a kormányzati erők óriási médiafölénye mellett rendkívül költséges kampányban – részt venni, hogy eközben pontosan tudják: nincs miből, mivel gazdálkodniuk, hiszen hónapokon belül tízmilliókat és százmilliókat kell befizetniük. Ebben a helyzetben ésszerűen előrelátható, hogy az érintett pártok visszafogják kampánykiadásaikat, és csak igen alacsony intenzitással tudnak részt venni a kampányban illetve az országgyűlési képviselők 2018. évi általános választásának választási eljárása egészében.

5. A demokratikus intézményrendszer lebomlása, a szabad és tisztességes választások aláásása

A látszólag független, de a kormányközeli, politikai bizalmi pozíciókból származó személyekkel feltöltött állami intézményeketévek óta a magyar demokráciát veszélyeztető jelenségekként azonosítottuk. Az ÁSZ ellenzéki pártok által sérelmezett szankciói ismét megerősítik ezt a feltételezést. Noha egy-egy ilyen intézmény tevékenységében évekig fenntarthatja a függetlenség látszatát, akárcsak az ÁSZ, ez nem zárja ki, hogy a kormánypárti érdekek előmozdítására a megfelelő időben mozgósítható.

Összességében az ÁSZ szankciói jól illeszkednek az elmúlt években kibontakozó illiberális államképbe. Ennek lényege, hogy a közhatalom-gyakorlás alkotmányos korlátai lebomlanak, azonban a rendszeres választások megmaradnak a hatalom-gyakorlás legitimálására. A választások az ilyen rendszerben azonban nem a közhatalmat bírók megmérettetésére, hanem közhatalmi pozíciójuk megerősítése szolgálnak. Egy olyan választás, amely elsősorban ezt a célt tudja szolgálni, mert a választási eljárást közvetlenül megelőzően és annak folyamán a közhatalom létükben veszélyezteti a hatalmon lévők kihívóit, nem tekinthető demokratikus, szabad és tisztességes választásnak.

UPDATE reakciónk az ÁSZ közleményére

Az ÁSZ feltételezéseivel szemben egy valamire buzdítottunk: arra, hogy bírósággal mondassák ki, hogy csak tisztességes eljárásban lehet bárkit, így pártokat is szankcionálni. Azt fejtettük ki, hogy miért nem felel meg az ÁSZ-törvény jelenlegi szankciórendszere ennek az elvárásnak. A vitatható jogszerűségű eljárásokban mindig az államhatalomtól teljesen független bíróságnak kell kimondania a végső szót. Kötelességünk az egyes eljárások, így az ÁSZ eljárásainak alkotmányosságát is vitatni, a helyes és alkotmányos utat keresni - és ez távol áll mindenfajta felforgató magatartástól.

Megosztás