Álláspontunk a T/322-es és a T/333. számú törvényjavaslatokról

Újabb állomáshoz érkezett a magyar Kormánynak

• a menekültek,
• a véleményt nyilvánító és tüntető polgárok,
• a civil szervezetek,
• az Európai Unió,
• a bíróságok és
• általában a jogállam

ellen viselt, véget nem érőnek látszó háborúja: a Kormány számos ponton módosítaná az Alaptörvényt és más törvényeket, köztük a büntető törvénykönyvet is. A módosításokról szóló álláspontunk az alábbiakban foglaljuk össze.

Az Alaptörvény és az Európai Unió viszonyát érintő Alaptörvény-módosításról

Az Alaptörvény több ponton is igyekszik – elsősorban az Európai Unióval szemben – megerősíteni a magyar állam szuverenitását. Ezt részben Magyarország alkotmányos önazonosságának védelmezésére vonatkozó kötelezettség előírásával teszi, aminek a pontos jogi következményeit nehéz lenne feltárni. Részben pedig az Alaptörvény európai uniós klauzuláját egészíti ki egy olyan szabállyal, amely szerint az EU intézményei hatáskörgyakorlásának összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, és nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.

A TASZ álláspontja szerint helytelen volna, ha Magyarország egy olyan Európai Unió tagja lenne, amely az alapvető jogokat és szabadságokat elvonhatná, és egyoldalúan megváltoztathatná az ország területi egységét, népességét, államformáját és állami berendezkedését. Ezek olyan elemei az állami szuverenitásnak, amelyek nem hasíthatók ki belőle. E módosítást annak ellenére, hogy tartalmilag nem vitatkozunk vele, mégis feleslegesnek tartjuk: az Alkotmánybíróság már 2016-ban megállapította egy alkotmányértelmező határozatában, hogy az EU intézményeinek hatáskörgyakorlása az Alaptörvény akkori szövege alapján is felülvizsgálható a tekintetben, hogy sért-e alapvető jogot vagy Magyarország szuverenitását:

„Az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során, erre irányuló indítvány alapján vizsgálhatja, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén alapuló közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.” 22/2016. (XII. 5.) AB határozat

Ha pedig ez már az Alaptörvény szövegéből eddig is következett, a szövegszerű módosítás alkotmányjogi értelemben szükségtelen.

Egyetlen sajátosságra tartjuk fontosnak felhívni a figyelmet: a magyar Alaptörvény különleges abban, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatos rendelkezései között nem csupán az alapvető jogokat biztosító szabályokat, hanem az azokat korlátok közé szorító kivételeket is rögzítő rendelkezéseket is találunk, hiszen az Alaptörvény számos korábbi módosítása éppen azt szolgálta, hogy az Alaptörvény alapján megtámadhatatlanná tegyen egyébként alkotmányellenes jogkorlátozásokat. Így nálunk az Alaptörvény alapjogi fejezete sok igazolhatatlan jogkorlátozást is tartalmaz. A későbbiekben arra kell majd figyelni, hogy ezek az igazolhatatlan jogkorlátozások nem jelenthetik az európai uniós közös hatáskörgyakorlás akadályát, például az EU jogkiterjesztő aktusával szemben.

A véleménynyilvánítási és a gyülekezési szabadság korlátainak megerősítéséről

Az Alaptörvény-módosító javaslat a magánszférához való alapvető jog védelmét eddig is biztosító alaptörvényi cikket egészítené ki homályos tartalmú rendelkezésekkel. A homályosságot az okozza, hogy az új rendelkezések nem képviselnek egyértelmű hozzáadott értéket a magánszféra védelmében, viszont bizonytalanná teszik a közéleti véleménynyilvánítás eddigi joggyakorlatban szilárd és következetes védelmét.

A javaslat szerint az Alaptörvény szövege kiegészülne azzal, hogy

“A véleménynyilvánítás szabadsága és a gyülekezési jog gyakorlása nem járhat mások magán- és családi életének, valamint otthonának sérelmével”,

továbbá azzal, hogy

“Az állam jogi védelemben részesíti az otthont, annak nyugalma megóvása érdekében.”

Az Alaptörvény VI. cikke a javasolt kiegészítések nélkül is védi a magánszférához való alapvető jogot. A gyülekezésről szóló hatályos, 1989. évi III. törvény (Gytv.) pedig 1989 óta lehetővé teszi, hogy a mások — akár magánszférához való — alapvető jogát sértő tüntetéseket feloszlassák [Gytv. 2. § (3) bekezdés, 14. § (1) bekezdés]. Ennyiben tehát a javasolt rendelkezéseknek nincs semmilyen hozzáadott értéke.

Nem világos az sem, milyen változást hoznának az új rendelkezések a gyülekezési jog és a véleménynyilvánítási szabadság gyakorlásában. A szövegezést, tartalmat tekintve az új szövegrészek semmi újat nem mondanak: az egyéni vagy csoportos véleménynyilvánítás eddig sem járhatott a magánszférához való alapvető jog “sérelmével”. Természetesen az alapvető jogok gyakorlása — ideértve a gyülekezést vagy a véleménynyilvánítást — gyakran mások alapvető jogainak korlátozásával jár. Ebből azonban nem következik, hogy ilyenkor mások alapvető jogai sérülnének: a gyülekezés, véleménynyilvánítás vagy bármely más alapjog gyakorlása csak akkor járna mások alapvető jogainak sérelmével, ha a korlátozás aránytalan lenne. Az Alkotmánybíróság — európai emberi jogi bíráskodással összhangban álló — következetes gyakorlata szerint azonban a demokratikus jogállamokban a gyülekezés, politikai véleménynyilvánítás szabadsága csak kivételes esetekben jelentheti más alapvető jogok, így a magánszféra aránytalan korlátozását, sérelmét. A bíróságok tehát akár úgy is értelmezhetik, hogy a javasolt alaptörvényi rendelkezések alapján nem szükséges az eddigi gyakorlaton változtatni.

Ugyanakkor az is elképzelhető, hogy a javasolt módosításokból az Alkotmánybíróság és a bíróságok azt a következtetést vonják le, hogy a magánszféra védelme ezentúl elsőbbséget élvez a közéleti véleménynyilvánítással, gyülekezéssel szemben. Az új rendelkezések mindenképpen bizonytalanságot keltenek a jogalkalmazók számára, és ezáltal adott esetben megnehezíthetik a közéleti véleménynyilvánítást. Ez pedig ahhoz vezethet, hogy az elbizonytalanodó jogérvényesítés a gyülekezési jogukat gyakorolni kívánó polgárok, oknyomozó újságírók kedvét elvegye a demokratikus társadalmakban nélkülözhetetlen közéleti véleménynyilvánítástól. Ez a veszély különösen annak fényében értékelendő, hogy a javaslat új közigazgatási bírósági rendszert állít fel, amelyet teljesen vagy jelentős részben új bírókkal töltenek majd fel — a jogtalanul betiltott vagy feloszlatott tüntetésekkel kapcsolatos eljárásokban pedig éppen a közigazgatási bíróságok jogosultak dönteni [Kp. 4. §, 12. § (3) bekezdés b) pont]. Összességében tehát a javaslat a gyülekezési jog és a politikai véleménynyivánítás szabadságát már azzal korlátozza, hogy felborítja e jogok gyakorlásának eddig egyértelmű garanciáit.

A menedékjogi szabályozás és a harmadik országbeliek tartózkodási és letelepedési feltételeinek bebetonozásáról

A menedékjog biztosításának alapvető szabályait és a Magyarország területén tartózkodni vagy letelepedni kívánó harmadik országbeli állampolgárok erre irányuló kérelmezésének feltételeit eddig is a magyar törvényalkotó határozhatta meg, az európai jog és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásának keretein belül (ld. a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvényt [Met.]; illetve a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt [Harmtv.]). A javaslat azonban sarkalatossá teszi az ezeket a kérdéseket szabályozó törvényeket. A javaslat elfogadása után tehát kizárólag akkor lesz lehetőség e törvények módosítására, ha a szavazáskor jelenlévő országgyűlési képviselők ⅔-a támogat bármilyen esetleges módosítást.

A Met. és a Harmtv. sarkalatossá tétele valójában nem Magyarország szuverenitását szolgálja, hanem csökkenti a magyar Országgyűlés mozgásterét. A javaslat ugyanis bebetonozza a kormánypártok menekültpolitikájának valamint tartózkodási és letelepedési politikáját, és meggátolja a jövőbeli magyar Országgyűléseket abban, hogy e jellemzően megosztó kérdéskörökben saját, esetlegesen a jelenlegi Kormányétól eltérő szakpolitikájukat, értékrendjüket érvényre juttassák a köz érdekében. Különösen veszélyes ez egy olyan területen, amelynek — a különböző szakpolitikai állásponton lévők által elismerten — a változó világpolitikai viszonyokra reagálnia kell, s ezért időszakonként elkerülhetetlenül újraszabályozásra szorul. A kérdéses területeken tehát a szabályozás bebetonozása nem csak az országgyűlési mozgásteret csökkenti, hanem kifejezetten veszélyeztetheti Magyarország nemzetbiztonsági, gazdaságpolitikai érdekeinek érvényre juttatását egy változó világban, mint ahogy nemzetközi kötelezettségvállalásainak való megfelelését is.

A Közigazgatási Felsőbíróság létrehozásáról

Az Alaptörvény módosítása szerint a jelenleg egységes bírósági szervezetet két párhuzamos bírósági szervezet váltja fel, a Kúria mellett létrejön a Közigazgatási Felsőbíróság.

A világban számos jogállamban nem egységes az igazságszolgáltatás szervezetrendszere, a törvény által nevesített ügycsoportokban a többi bíróságtól eltérő személyi állományú és eljárásrendet követő bíróságokon döntenek, általában azért, hogy gyorsabban szülessenek meg minél szakszerűbb ítéletek. De jogállami megoldás az is, ha különbíróságok nélkül, az egységes igazságszolgáltatási szervezetrendszerben dolgozó bírák döntenek mindenféle ügytípusban. Diktatúrákban is találhatunk ilyen és olyan megoldást is. Vagyis önmagában egy elkülönült bíróság léte nem árul el sokat arról, hogy a jognak alárendelt módon történik-e az állami hatalomgyakorlás. A módosítás leválasztaná a rendesbírósági szervezetrendszerről a már évek óta működő közigazgatási bíróságokat: a jogorvoslatok, az igazgatási feladatok és a bírák jogállása tekintetében is egy magasabb szinten is megszervezett különbírósághoz kerülnének jogosítványok, és, bár ez az Alaptörvény módosításából még nem következk egyértelműen, de tudható, hogy a kormány tervei szerint az általánostól eltérő szabályok szerint lehetne valakiből közigazgatási bíró. Tehát egy párhuzamos igazságszolgáltatási rendszer jönne létre azokra az ügyekre, amelyek tárgya az állam közhatalmi tevékenységének a jogszerűsége. Ez önmagában nem azonnal elvetendő ötlet.

Álláspontunk szerint azonban súlyos aggodalomra ad okot, hogy e szervezeti átalakítás tálcán kínálja az intézményrendszer függetlensége csorbításának lehetőségét. Ahogy szervezeti átalakítással sikerült elérni azt, hogy rövid idő alatt többségbe kerüljenek az egypárti alkotmánybírák (akkor az AB tagjai létszámának a másfélszeresére emelését a nyilvánosságban az új hatáskörökkel indokolták), úgy a Legfelsőbb Bíróság átnevezése és az elnök hatásköreinek a megválasztása adott alkalmat arra is, hogy megbízatási idejének lejárta előtt menesszék a Legfelsőbb Bíróság elnökét.

A jogállamiság feltétele, hogy a közhatalomgyakorló állami szervek hatáskörgyakorlását a jog uralja. Ez akkor lehetséges, ha nemcsak a polgárok egymás közötti jogvitáiban, hanem a közhatalmi aktusok jogszerűségéről is olyan bíróságok döntenek, amelyeknek a kormányzattól való függetlenségéhez nem férhet kétség. Ha úgy látszik, hogy nincs, aki kikényszerítené a jogszerűséget a közigazgatási szerveknek a – sokszor a polgárok alapvető jogait érintő – eljárásaival és döntéseivel szemben, akkor azok jogszerűsége is kétséges lesz, mert az állami hatalomgyakorlás kikerül a jog követésének kényszere alól.

A jogértelmezés módszereinek indokolatlan szűkítéséről

Az Alaptörvény-módosítási javaslat a korábbiakhoz képest szűkíteni kívánja a jogszabályok értelmezését. Az Alaptörvény 28. cikke eddig is rendelkezett arról, hogy a jogszabályokat elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. A módosítási javaslat azonban ezt a következőképp tovább szűkítené:

“A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítsára irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.”

Természetesen a jogalkalmazó hatóságok, bíróságok eddig is figyelembe vették a javasolt kiegészítésben foglalt szempontokat a jogértelmezés során. Ezek elsődlegességének előírása azonban jogbiztonsági problémákat vet fel, és indokolatlanul szűkíti a jogalkalmazók mozgásterét a jogértelmezés során.

A javaslat jogbiztonsági aggályokat vet fel elsősorban a törvények értelmezés során, tekintettel arra, hogy a törvény az egyetlen jogszabály-típus, amelynek jogalkotási javaslatát előterjesztője indokolással köteles ellátni. A javaslat nem veszi figyelembe, hogy a törvények megalkotására irányuló javaslatok indokolása nem a jogalkotói szándékot tükrözi, hanem csupán a törvényjavaslat előterjesztőjének — jellemzően a Kormánynak vagy egy kormánypárti országgyűlési képviselőnek — a céljait, szándékát a javaslat előterjesztésére. A jogalkotási javaslatok azonban egy demokráciában hosszú utat járnak be az előterjesztésről az elfogadásukig. Magyarország demokratikus jogállam, ahol a törvényeket még mindig az Országgyűlés mint jogalkotó, nem pedig a Kormány fogadja el. Elfogadásukra egyáltalán nem biztos, hogy ugyanazon indokokból kerül sor, amelyek az előterjesztőt mozgatták a javaslat előterjesztésére. A hatóságok, bíróságok jogértelmezésének az előterjesztői indokoláshoz kötése tehát ahhoz vezet, hogy jogállamban indokolatlan súlyt kap a Kormány vagy kormánypárti képviselők célja, szándéka a törvények értelmezése során, holott azokat az Országgyűlés egyáltalán nem feltétlenül e célokkal egyetértve fogadta el.

A jogellenes bevándorlás elősegítését büntetni rendelő új büntetőtörvényi tényállásról

A törvényjavaslat legfőbb újdonsága, hogy egy új büntetőjogi tényállást hoz létre jogellenes bevándorlás elősegítése néven. A tervezett módosítást a javaslat indoklása nevezi STOP Soros-nak, ami annak a korábbi jogszabálycsomagnak a neve volt, amely súlyosan veszélyeztette volna jogszerű munkát végző civil szervezetek működését. (A korábbi törvényjavaslatról szóló álláspontunk itt található.)

Mindenekelőtt leszögezzük, hogy a bejegyzett civil szervezetek nem végeznek és támogatnak jogellenes tevékenységet, a magyar és a nemzetközi menekültjoggal összhangban dolgoznak. A civil szervezetek tervezett tevékenységét, a céljaikat megalapításukkor a bíróság ellenőrzi, majd az ügyészség vizsgálhatja a működésük törvényességét. Büntetőjogi fenyegetés helyett elismerést érdemelnek az érintett szervezetek munkatársai, amelyek menedékkérőknek, harmadik országbeli polgároknak nyújtanak jogi segítséget, illetve afelett őrködnek, hogy az államok tiszteletben tartsák a kiszolgáltatott emberek jogait és méltóságát.

A büntetőjog az állam legerősebb eszköze, amelynek alkalmazása csak a legvégső eszköz lehet. Álláspontunk szerint ezért különösen súlyos, hogy a magyar állam a jogszerű tevékenységet végző, a különösen sérülékeny helyzetben lévő polgároknak segítséget nyújtó tevékenységeket fenyegeti szabadságvesztéssel. Véleményünk szerint a jogszabály dermesztő hatással lesz a humanitárius és jogi segítségnyújtást végzőkre. A határmegfigyelést, információs anyag terjesztését végző szervezetek működése a közhatalom demokratikus kontrollját, korlátját is jelenti. Két példát említve, egyrészt a potenciálisan érintettek dokumentálják a rendőrség eljárását, s ezzel járulnak hozzá ahhoz, hogy a jogsértéseknek, a túlkapásoknak legyen következménye. Másrészt alapvető, hogy mindenki tisztában lehet azokkal a jogszabályokkal amelyek rá vonatkoznak, az információs anyagok terjesztésének potenciális büntetése azt is jelenti, hogy az érintettek nem informálódhatnak majd jogaikról. A jogokról való tájékoztatás nem jelent segítségnyújtást a jogszabályok megkerüléséhez. Az elrettentő hatás ráadásul leginkább a gyakran háború és üldöztetés ellen menekülő emberek kiszolgáltatottságát fokozná.

Határozott véleményünk szerint a törvényjavaslatot vissza kell vonni. Az illegális tevékenységek ellen az Alaptörvény által garantált jogok és szabadságok és a nemzetközi jog szabályainak tiszteletben tartásával kell fellépni.