Az egyfokúvá váló közigazgatási eljárás hatása a polgárok jogorvoslathoz való jogára

A közigazgatási eljárás egyfokúvá válása két lépcsőben történt. Az első lépés az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatályba lépése volt, amely általános jogorvoslati lehetőségként szabályozta a közigazgatási pert, szemben az addig hatályban lévő, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályozásával, amely szerint a fellebbezés volt az általános jogorvoslati lehetőség. A jogorvoslati rendszer alapvető megváltoztatása azonban ekkor még csak elméleti szinten történt meg, mivel az Ákr. kivételként rendelkezett a járási hivatalok hatáskörébe tartozó elsőfokú ügyekről, amelyek esetében továbbra is elsődleges maradt a fellebbezés és csak annak kimerítése után lehetett közigazgatási pert indítani. Mivel a legtöbb elsőfokú államigazgatási hatáskör címzettje a járási hivatal, ezért a kivételszabály miatt nem jelentett nagy változást a közigazgatási per elsődlegessége. A második lépésben azonban a jogalkotó a járási hivatalok előtti eljárást is egyfokúvá tette egy 2020-ban hatályba lépett, több törvényt is – köztük az Ákr-t – egyidejűleg módosító törvénnyel. Ezzel a módosítással a járási hivatalok is kikerültek az Ákr. kivételszabálya alól, ami a járási hivatalok kiterjedt hatásköre miatt azzal a következménnyel járt, hogy a közigazgatási eljárás – elhanyagolható kivétellel – a gyakorlatban is egyfokúvá vált.  

A módosításra a jogalkotó indokolása szerint elsősorban a közigazgatási ügyek mielőbbi jogerős rendezése érdekében volt szükség. A kétfokú közigazgatási eljárás – a jogalkotó szerint – nem működött optimálisan. A jogalkotó szerint a fellebbezés intézménye kihasználatlanul maradt, ellenben azokban az esetekben, amikor az ügyfelek éltek ezzel a lehetőséggel, nem működött megfelelően, emiatt az ügyek nagy része végül a bíróságon kötött ki. 

Ezzel szemben a TASZ jogvédő szervezet nem üdvözölte a kétfokú jogorvoslati rendszer erőteljes szűkítését. Szervezetünk jogsegélyszolgálatának tapasztalatai arra mutattak ugyanis, hogy az egyébként is alacsony érdekérvényesítési lehetőséggel rendelkező ügyfélkör számára ezzel a módosítással lényegében megszűnt a jogorvoslat lehetősége. 

Ezen tapasztalatunk feltérképezése céljából 2022-ben közérdekű adatigényléseket nyújtottunk be a vármegyei és fővárosi kormányhivatalokhoz annak érdekében, hogy feltárjuk a módosítás hatását. Az így megszerzett adatok alátámasztják ebbéli tapasztalatainkat: az elemzéséből az látszik, hogy a módosítás következtében erősen leromlott a közigazgatási döntésekkel szembeni jogorvoslathoz való hozzáférés, szinte megszűnt, különösen a társadalom sérülékeny csoportjai körében. 

Ez a jelenség számos okra visszavezethető.

Egyrészt, az állampolgárok általában tartózkodnak a bírósághoz fordulástól. Hiszen hiányzik a jogi szakértelem és elrettentő a bírósági eljárás formalizáltsága is. Míg a fellebbezéshez elegendő volt, ha az ügyfél jelezte, hogy nem ért egyet az érintett döntéssel, addig egy keresetlevél benyújtásához már olyan ismeretek szükségesek, amelyekkel az átlagember nem rendelkezik. A bíróság egy professzionális közeg a maga sajátos szabályaival, amelyeknek ismeretlensége tartózkodást válthat ki azokból, akik először bonyolódnak jogvitába. Ehhez hozzáadódik az is, hogy egy közigazgatási perben a másik fél a hatóság, amely jóval nagyobb pereskedési gyakorlattal és jogi szakértelemmel rendelkezik. Emiatt a hatóság és az ügyfél közötti alá-fölérendeltségi viszony hatásai is felerősödnek, azt az érzést keltve az ügyfélben, hogy nincs értelme bíróságra vinni az ügyét.  

Az eljárás költségei szintén visszatartó erőként hatnak: a bírósági eljáráshoz illetéket kell fizetni – ami jelenleg 30.000 Ft – és a jogi képviselő díját is ki kell fizetni. Bár lehetőség van pártfogó ügyvéd igénylésére, illetve általában nem kötelező a jogi képviselet a közigazgatási perekben, sokaknak a jogi képviselő igénybevétele az egyetlen megnyugtató módja annak, hogy kompenzálni tudja saját jogi ismereteinek hiányát. Mindemellett kalkulálni kell a pervesztesség esetén fizetendő, előre nem is látható költségekkel is. Az anyagi kiadások tehát  komoly visszatartó erőt jelentenek, amelyek az ingyenes fellebbezés esetén nem merültek fel. Számos jogkereső polgár számára ezek lehetetlen mértékű kiadások, ami miatt gyakorlatilag elesnek a jogorvoslat lehetőségétől. 

Ráadásul – szemben a fellebbezéssel – a keresetlevél benyújtásának nincs halasztó hatálya a végrehajtásra. Tehát bármennyire sérelmes az a közigazgatási döntés, amit az ügyfél meg akar támadni, az abban foglaltaknak eleget kell tennie, ezt nem tudja „elhalasztani” a keresetlevél benyújtásával. Ugyan van lehetőség azonnali jogvédelmet kérni a bíróságtól, azonban a tartalmi és formai követelményekhez kötött kérelem pozitív elbírálása nem automatikus.

Kiemelendő, hogy a jelenlegi szabályozás alapján csak nyolc kijelölt törvényszék jár el közigazgatási ügyekben, ami fizikai gátját is képezi a jogorvoslathoz való hozzáférésnek. A járási hivatalok a legtöbb esetben viszonylag könnyen elérhetőek bárki lakóhelye közelében, ezzel szemben a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok sokaktól nagyobb távolságra vannak, ezáltal nehezebben megközelíthetőek. Mindez tovább rontja a jogorvoslathoz való hozzáférést. 

A kérdés jelentősége: 

A közigazgatás számtalan, egymástól nagyon eltérő élethelyzetet rendez. Fontos látni, hogy a fellebbezés lehetőségének megszűnése nemcsak ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre vagy építési engedély megszerzésére vonatkozik, hanem a gyámhatósági döntésekre vagy a szociális ellátásokra egyaránt. Ezek olyan ügycsoportokat is magukban foglalnak, amelyekben a hatóság rendkívül erős módon avatkozik bele az emberek magánéletébe, aminek olyan súlyos következményei lehetnek, mint például a gyermek családból való kiemelése. Mindemellett ezek az ügyek a legtöbbször a társadalom sérülékeny csoportjaihoz tartozó embereket érintik – mélyszegénységben élő családokat, fogyatékossággal élő személyeket, tartósan beteg embereket és családjaikat –, akikre sokszorosan hatnak az említett visszatartó erők. Számukra teljesen elérhetetlennek tűnhet, hogy jogaikat bírósági úton érvényesítsék. 

A két jogorvoslat érdemi különbözősége: 

Különös jelentőséget ad a módosításnak az a különbség, hogy míg egy közigazgatási perben az érintett csak jogsérelemre hivatkozhat, és érdemes is precízen megjelölnie a jogszabálysértést, addig a fellebbezés lényegesen nagyobb körben adott lehetőséget a jogorvoslatra, hiszen jogsérelem mellett érdeksérelem is lehetett a fellebbezés alapja. Így az érintett, sérelmet szenvedő polgárok méltánytalanságra, érdeksérelemre is hivatkozhattal, és bízhattak abban, hogy egy felettes, másik hatóság ügyintézői ismét megvizsgálják, másképp mérlegelik, méltányosabban értékelik, hiszen nekik nem szabott határt etekintetben a jogszabály. Ehhez képest a bíróság sokkal szűkebb körben vizsgálhatja az ügyet, hiába értene is egyet az ügyféllel az alapügy tárgyát illetően, ha a hatóság jogszabálysértést nem követett el, nem mérlegelheti felül a hozott döntést. Ez hatalmas különbség a kétféle jogorvoslat között, és ebből egyértelműen következik a jogorvoslati lehetőségek érdemi beszűkülése az egyfokúvá válás következtében. 

***

A TASZ a mindennapi munkája során számos sérülékeny csoporthoz tartozó emberrel találkozik, így elsőkézből tapasztalja a módosítás következményeit. Évi több ezer jogsegélyes megkeresés tapasztalatai nyomán érzékeljük a jogorvoslatok erőteljes visszaszorulását. Feltevésünk szerint a fenti okokból romlott le a jogorvoslati arány a közigazgatási eljárás egyfokúvá válásával; vagyis a fenti okok magyarázzák, hogy a közigazgatási döntéseket kisebb arányban támadják meg az ügyfelek, amióta nincs lehetőségük fellebbezni, csak pert indítani. Ez azt is jelenti, hogy nagyobb az esélye annak, hogy a jogsértő vagy az ügyfelekre sérelmes hatósági döntések orvosolatlanul maradnak.

A kutatás teljes anyaga letölthető az alábbi gombra kattintva.