A KLIK gazdálkodása és az oktatáshoz való méltányos hozzáférés garanciáinak hiánya

(a) Kideríthető-e, hogy pontosan milyen közoktatási-köznevelési funkciók (pl. oktatási intézmény típusonként fenntartás, fejlesztés, stb.) ellátására mekkora összeget fordít a KLIK a költségvetési támogatásából?

(b) Évente mennyivel kerül kiegészítésre a KLIK központi költségvetésben előirányzott támogatása? Tényleges költségeinek hány százalékával tervezi alul működését a KLIK?

Milyen korábbi adatokat használtunk?

(a) Kideríthető-e, hogy pontosan milyen közoktatási funkciók ellátására mekkora összeget fordít a KLIK a költségvetési támogatásából?

Sem a központi költségvetés, sem a KLIK elemi költségvetései, beszámolói (utóbbiból jelenleg csak a 2013. évre vonatkozó áll rendelkezésre) nem szolgáltatnak információt arról, hogy az egyes funkciók szerinti köznevelési-közoktatási alrendszerek – pl. gimnáziumok, általános iskolák – milyen forrásokból részesülnek. A Magyar Államkincstár funkcionális mérlegei csupán arról adnak felvilágosítást, hogy összességében a központi költségvetés az egyes oktatási funkciók ellátására mennyit költött, intézményfenntartótól függetlenül. Ez azonban egyfelől nem mutatja meg, hogy kifejezetten a KLIK mint állami intézményfenntartó mekkora erőforrásokat fordított egy-egy oktatási funkció biztosítására, hiszen a funkcionális mérleg például az egyházi vagy alapítványi intézményfenntartóknak juttatott költségvetési támogatást is magában foglalja. Másfelől az állami kiadások funkcionális elemzéséből az sem derül ki, hogy a KLIK költségvetési alultervezettsége mely közoktatási funkciókat milyen mértékben érint.

(b) Évente mennyivel kerül kiegészítésre a KLIK központi költségvetésben előirányzott támogatása? Tényleges költségeinek hány százalékával tervezi alul működését a KLIK?

A KLIK 2013. évre előirányzott költségvetési támogatása 411 930,5 millió Ft volt, azonban a tényleges támogatás 445 606,2 millió Ft-ra rúgott. A tényleges támogatás tehát 33 675,7 millió Ft-tal, vagyis az eredetileg előirányzott támogatási összeg 8,18%-ával haladta meg az előirányzott támogatást. A hiányzó erőforrások eseti jellegű pótlására példa a Kormány 1878/2013. (XI. 28.) Korm. határozata a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ feladatainak finanszírozása érdekében a Nemzetgazdasági Minisztérium és az Emberi Erőforrások Minisztériuma fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosításról, amely egyszeri, 2000 millió Ft-os támogatásban részesíti a KLIK-et. A költségvetési támogatás jelentős alultervezése ebben az évben még részlegesen magyarázható a KLIK 2012-es alapításával: a 2013. év az első költségvetési év volt, amikor korábbi jelentős tapasztalok híján kellett felmérni az intézmény erőforrásigényét. Természetesen e szükséglet nem a kormányzatot érő külsőleges kényszeren alapult: a tapasztalatok hiánya önmagában is egy ekkora költségvetési alrendszer (különösképp előkészítetlen) központosítása ellen szólt volna, erről ld. alább.

A 2014. évre a köznevelési feladatellátás és irányítás intézményeinek (XX. fejezet, 18. cím) előirányzott költségvetési támogatása 482 244,7 millió Ft volt. Mivel jelen elemzés a 2014. évi zárszámadási törvény elfogadása előtt készült, nem álltak rendelkezésre teljeskörű adatok, amely alapján egyértelműen megállapítható lenne, hogy az alultervezettség mértéke hogyan változott a 2013. évhez képest; tapasztalható-e javulás. Annyi azonban már most megállapítható, hogy – akár a KLIK feladatainak bővülése, akár más, a tervezést nehezítő tényezők miatt – a KLIK központi költségvetési támogatása a 2014. évben is alultervezett volt. A Kormány 1423/2014. (VII. 28.) sz. határozata a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ 2014. évi működéséhez, továbbá a bevett egyházakat megillető hit- és erkölcstan oktatáshoz kapcsolódó támogatások biztosításáról például a köznevelési feladatellátás és irányítás intézményeinek működési céljaira azonnali hatállyal 19 748,2 millió Ft-ot csoportosított át a 2013. évi, kötelezettségvállalással nem terhelt maradványból visszahagyásra javasolt összegekből. Az alultervezés mértéke a 2014. évben tehát a rendelkezésre álló információk alapján is legalább 4,1%, pusztán ezt az egyszeri átcsoportosításról rendelkező kormányhatározatot figyelembe véve. Továbbá ugyanezen határozat arra is felhívja az emberi erőforrások miniszterét, hogy 2014. október 15-éig bezárólag „tegye meg a szükséges intézkedéseket a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ kiadásainak felülvizsgálata érdekében, és a nemzetgazdasági miniszterrel közösen készített előterjesztésben mutassa be a megtett és a rövid távon megvalósítható intézkedéseket, és ez alapján tegyen javaslatot a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ 2014. évi működéséhez, a likviditásának az év végéig történő fenntartásához szükséges további forrás biztosítására.” Ez arra utal, hogy az alultervezés valós mértéke a 2014. évben a fenti számot jóval meghaladja.

A 2015. évre a KLIK előirányzott költségvetési támogatása 532 716,1 millió Ft volt. Az abszolút értékben vett előirányzott támogatási összeg tehát ismét növekedett az előbbi évekhez képest. Nem áll rendelkezésünkre azonban arra vonatkozó adat, amely alátámasztaná, hogy a nagyobb összeg a korábbi évekhez képest nagyobb mértékben fedezné-e a KLIK valós erőforrás-szükségleteit, azaz kisebb mértékű alultervezésről van-e szó, vagy pedig ugyanolyan vagy akár nagyobb mértékű alultervezésről a korábbiakhoz képest megnövekedett erőforrásigényből adódóan.

A téma tágabb elhelyezése

A közfenntartású közoktatási-köznevelési intézmények (iskolák) fenntartása a helyi önkormányzatok kezéből a 2012-ben alapított Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK) kezébe került. Ezáltal a KLIK vált a szabad és méltányos oktatáshoz való jog, valamint számos egyéb, a közoktatási-köznevelési intézményekben is érvényre jutó alapvető jog (így például az egyenlő bánásmódhoz való jog) kötelezettjévé. Következésképpen a KLIK-nek az állampolgárok alapvető jogaiból eredő kötelezettsége, hogy az alapvető jogok által meghatározott színvonalon és módon biztosított közoktatási feladatok anyagi feltételeit biztosítsa. E kötelezettség teljesítéséhez a KLIK gazdálkodása legalább két feltételnek kell megfeleljen.

Egyfelől: a KLIK csak akkor tudja biztosítani alapjogokból eredő kötelezettségeit, ha e kötelezettségek teljesítésének anyagi szükségleteit az ésszerű erőfeszítéssel rendelkezésre álló információk figyelembevételével a lehető legpontosabban becsüli meg. Amennyiben a KLIK erőforrás-szükségleteit alultervezi, azzal veszélybe sodorja az állampolgárok alapvető jogai érvényesülésének biztosítását a közoktatásban.

Másfelől: feltéve, hogy az alapvető jogok teljesülése nem maradéktalan a közoktatásba, a KLIK-nek az is kötelezettsége, hogy gazdálkodásának átláthatóságával lehetővé tegye azon funkcionális területek (pl. alapfokú oktatás, gimnáziumi oktatás stb.) azonosítását, amelyek teljesítménye az alapvető jogok által meghatározott minimumot elégséges erőforrások hiányában nem éri el. Csak akkor becsülhető meg és fejleszthető célirányosan egy-egy funkcionális terület alapjogi teljesítménye az adott területen mutatkozó alapjogi hiányosságok megszüntetésére, ha a KLIK a nyilvános vitát és a későbbi megalapozott közpolitikai döntéshozatalt egyaránt lehetővé tevő, átlátható módon számol el azzal, hogy az egyes funkcionális területeken pontosan milyen költségekre fordította költségvetési támogatását.

A helyi önkormányzatok mint korábbi intézményfenntartók esetében feltételezhető, hogy a közoktatási-köznevelési intézmények erőforrásigényét meglehetősen pontosan becsülték meg. Ennek okai a következők. Egyrészt a helyi önkormányzatok kevesebb intézmény fenntartói voltak, s így kevesebb adat birtokában voltak képesek realisztikus költségvetések összeállítására. Másrészt az önkormányzatoknak évek, évtizedek intézményfenntartói tapasztalata állt rendelkezésre a költségvetések elkészítésében. Harmadrészt az önkormányzatok szűkös, külső forrásokból nehezen pótolható erőforrásaira való tekintettel kevéssé számíthattak utólagos, külső forrásból történő erőforrás-pótlásra, ez pedig ösztönözhette őket a realisztikus, más rendszerekből származó externáliákra való hagyatkozás nélküli gazdálkodásra.
Ezzel ellentétben egyrészt a KLIK többezer intézmény fenntartójaként, intézményfenntartói tapasztalat nélkül, és vélhetőleg a gyors intézményalapítás következtében a korábbi intézményfenntartókkal való tapasztalat-megosztási lehetőségek hiányában vette át a köznevelési-közoktatási intézmények fenntartói feladatait. Másrészt a KLIK a központi költségvetésből dolgozó intézményként nagyobb ösztönzőkkel bírhatott, hogy gazdálkodásában a központi költségvetés újabb és újabb, eredetileg nem az ő számára elkülönített forrásait vegye igénybe, és e lehetőség fényében erőforrás-igényét alultervezze. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy – különösképpen a kistelepülési – helyi önkormányzatok erőforrás-szűkössége korábban is ösztönző lehetett a költségvetési alultervezésre akkor is, ha a felmerülő hiányok pótlására nem mutatkozott könnyen igénybe vehető lehetőség.

Az összes korábban intézményfenntartói szerepet ellátó helyi önkormányzat mint gazdálkodására vonatkozó részletes információ nem áll rendelkezésünkre, ezért következtetéseink elsősorban nem összehasonlító jellegűek. Ehelyett pusztán arra voltunk kíváncsiak, hogy a KLIK lehetőségeihez és kötelezettségeihez mérten mennyire képes a megalapozott, felelősségteljesen tervezett gazdálkodásra az alapjogok garantálása érdekében, és alapjog-biztosítási eredményei mennyire könnyen értékelhetők, fejleszthetők a gazdálkodása tükrében.

#költségvetés2016

A KLIK 2016. évre előirányzott költségvetési támogatása 549 436, 2 millió Ft, ami ismét növekedett az előző évekkel való összehasonlításban. A 2016. évi központi költségvetés a megszokottnál jóval előbbi vitája, tervezett elfogadása azonban nem ad lehetőséget arra, hogy akár a 2015., akár a 2014. (!) költségvetési év tanulságait levonva kerüljön sor a KLIK erőforrásigényének megbecsülésére. Nem várható tehát, hogy az előirányzott költségvetési támogatás megalapozott tervezés eredménye lenne. Ezt a gyanút erősíti az Állami Számvevőszék elnökének véleménye a 2016. évi központi költségvetési törvényjavaslatról, amely kiadási kockázatként jelöli meg, hogy a KLIK tervezett kiadásai kizárólag akkor biztosítják feladatai zavartalan ellátását, ha megfelelő strukturális intézkedések meghozatalára kerül sor.
A 2015. évi előirányzathoz képest 16 820,1 millió Ft-tal nőtt az előirányzott költségvetési támogatás összege. Azonban a 2016-a előirányzott támogatás a korábbi évhez képest 19 610,9 millió Ft-os többletkiadásként jelentkező, pedagógus életpályamodell bevezetéséből adódó költségeket is fedezi (ld. a T/4730. törvényjavaslat Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről, XX. fejezet indokolása, III.1., Az intézményrendszer által ellátandó általános és a 2016. évi új feladatok bemutatása, az intézményi előirányzatok alakulásának levezetése, 18. cím, 58–59. o.). Továbbá mindössze 1770,4 millió Ft többletkiadásként jelentkezik a nehéz körülmények között végzett munkáért járó pótlékban részesülő pedagógusok körének kiterjesztése (ld. ugyanott), amely 100%-ban költségvetési támogatásból valósulna meg – ez az összeg azonban az intézmény teljes gazdálkodásához képest elenyésző.

Valójában tehát nem állapítható meg, hogy a közoktatási-köznevelési funkciók objektív erőforrásigényének fedezésére a korábbiaknál nagyobb támogatás lenne előirányozva. Ugyanakkor annak vizsgálatát, hogy az eddigieknél realisztikusabban sikerült-e felmérni az eddig is fennálló erőforrásigényeket, megnehezítik az újabb intézményi átszervezések is, amelyek következtében pl. a Nemzetgazdasági Minisztérium alá tartozó új fenntartó intézmény, a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatal (NSZFH) vesz át többszáz, eddig a KLIK által fenntartott szakiskolát, és feltehetőleg számos egyházi fenntartó is átvesz a KLIK-től intézményfenntartási feladatokat. A folytonos átszervezések következtében szinte lehetetlen felmérni az egy fenntartóhoz tartozó intézmények erőforrás-igényét, és ennek megfelelően azt is, hogy a fenntartó költségvetése alultervezett-e, s ha igen, mekkora mértékben.

Következtetés, javaslat, ajánlás

(a) A KLIK költségvetésének funkcionális elemzéséhez nem állnak rendelkezésre elégséges adatok. Ez alapján megállapítható, hogy a KLIK az állampolgárok szabad oktatáshoz illetve a közoktatáshoz való méltányos hozzáféréshez való jogából eredő kötelezettségeit nem tudja átlátható, elszámoltatható tervezhető formában teljesíteni. Ez akadályozza a fenti jogokból eredő állami kötelezettségeinek hatékony teljesítését, a kötelezettségek teljesítési hatékonyságának fejlesztését. Végső soron tehát a KLIK funkcionálisan átláthatatlan gazdálkodása súlyos alapjogsérelmeknek ágyaz meg.

(b) Az adatok alapján megállapítható, hogy a KLIK erőforrásigénye, s ennek következtében költségvetési támogatása évről évre számottevően alultervezett volt. Ez jelentős mértékben veszélybe sodorja a szabad oktatáshoz való jog illetve a közoktatáshoz való méltányos hozzáférés garanciáit.

Javasoljuk, hogy

(i) a központi költségvetés közoktatási-köznevelési funkciónként lebontva határozza meg az egyes előirányzott bevételeket, kiadásokat, támogatásokat;

(ii) a központi költségvetés indokolása részletesen térjen ki a közoktatási-köznevelési funkciónként becsült kiadások és bevételek indokolására akkor is, ha azok az előző költségvetési évhez képest változatlanok;

(iii) a KLIK költségvetési beszámolójának mellékleteként tegye közzé valós kiadásait, bevételeit, költségvetési támogatását közoktatási-köznevelési funkciónként, és az előirányzatokkal való összehasonlításban is.