A szabadságjogok és a költségvetés

Az állami költségvetés meghatározásakor a szabadságjogok korlátozzák a kormányzat mozgásterét. A bevételeket és kiadásokat egyrészről csak úgy tervezheti, hogy azáltal a szabadságjogok nem sérülhetnek, másrészről pedig a szabadságjogok érvényesülése nem lehet a nemzetgazdaság teherbíró képességének függvénye.  Az állam szabadságjogokkal kapcsolatos kötelességei a költségvetés tervezésekor sem merülnek tehát ki abban, hogy tartózkodnia kell azok megsértésétől, hanem magukban foglalják azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. 

A szabadságjogok jogilag kikényszeríthető kötelezettségeket teremtenek az állam számára. Ha az állam megteheti, hogy a szabadságjogok érvényesülésével szemben azoktól különböző célokat preferál a közpénzek elköltésekor, akkor e kötelezettségeit nem teljesíti.

A TASZ mindennek fényében vizsgálta meg az önmeghatározása alapján saját témájául választott egyes szabadságjogok tiszteletben tartásával és védelmével kapcsolatos állami kötelezettség érvényesülését a központi költségvetés tervezete, illetve az előző évi központi költségvetések számai alapján. A TASZ számos politikai szabadságjog, az önrendelkezési jog és bizonyos sérülékeny csoporthoz tartozók jogainak védelmére koncentrál. A 2016. évi központi költségvetés tervezetének nyilvánosságra kerülésekor egy-egy részletkérdést kísérelt meg megválaszolni annak érdekében, hogy a válaszok elvezessenek az állam alapvető kötelezettsége teljesítésével kapcsolatos következetésekhez.

Elemzéseink sokféle alapjog érvényesülésének garanciáit keresték a költségvetésben. Legáltalánosabb, az elemzésekben újra és újra megfogalmazott következtetésünk azonban az, hogy az állam már azáltal sem tesz eleget alapjogvédelmi kötelezettségeinek, hogy a központi költségvetés alapján az alapjogok érvényesülésével kapcsolatos, szerintünk legfontosabb kérdések nem megválaszolhatók. Mégpedig azért nem, mert a közpénzek beszedésének és elköltésének központi tervezése átláthatatlan, ellenőrizhetetlen, utólagos értékelésre is alkalmatlan módon történik, s így nem ad lehetőséget az állam alapjogvédelmi teljesítményének számon kérésére, de arra sem hogy a költségvetés vitájában az alapjogi szempontok megfelelően érvényesüljenek, a szükséges módosító indítványok megszülethessenek.

Az elemzések a „Civilek a költségvetésről” #KÖLTSÉGVETÉS2016 projekt keretében készültek, amelyről itt lehet bővebben olvasni.

* * *

A legfontosabb kérdések, amelyeket megvizsgáltunk, a következők voltak:

1. Az ombudsman intézmény Magyarországon két évtizede az egyedi ügyekben elkövetett alapjogsértésekkel szembeni állami fellépés kiemelt intézménye. Ha működésében nehézségek adódnak, azok az állam alapjogvédelmi kötelezettségének a nem kellő teljesítését jelenthetik. Márpedig az alapjogvédelem elért védelmi szintjéből pusztán erőforrás-hatékonysági megfontolásokból nem lenne szabad engedni.

Az ombudsman feladatköre az elmúlt években jelentősen bővült. Erre tekintettel szükséges volt annak megvizsgálása, hogy az új feladatok ellátására az ombudsmannak rendelkezésére állnak-e olyan új erőforrások, amelyek egyrészt az új feladatok hatékony ellátását lehetővé teszik, másrészt pedig azt is, hogy az új feladatai ellátása ne járjon a korábban is meglévő feladatai ellátása színvonalának csökkenésével.

Megállapításaink szerint az nem állítható, hogy az ombudsmani hivatal költségvetése nem volt tekintettel a 2014-ben és 2015-ben keletkezett újabb feladatok szülte személyi ráfordítás- és létszámigényre. Azt természetesen, hogy ezek a változások elegendőek-e az új feladatok ellátására, úgy, hogy közben az ombudsman alapfeladatai ellátásának színvonala nem változik hátrányosan, ennyi alapján nem tudtuk megítélni. 

A teljes elemzés itt található.

2. A Tanszabadság Programunk munkatársai annak kiderítésére vállalkoztak, hogy a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK) költségvetési gazdálkodásának tervezése és átláthatósága lehetővé teszi-e az államra háruló közoktatási-köznevelési kötelezettségek kiszámítható teljesítését, és e kötelezettségek teljesítésében mutatkozó hiányosságok célzott felszámolását. Közelebbről az érdekelt bennünket, hogy kideríthető-e, hogy pontosan milyen közoktatási-köznevelési funkciók (pl. oktatási intézmény típusonként fenntartás, fejlesztés, stb.) ellátására mekkora összeget fordít a KLIK a költségvetési támogatásából, illetve hogy évente mennyivel kerül kiegészítésre a KLIK központi költségvetésben előirányzott támogatása, tényleges költségeinek hány százalékával tervezi alul működését a KLIK.

Valójában nem volt megállapítható, hogy a közoktatási-köznevelési funkciók objektív erőforrásigényének fedezésére a korábbiaknál nagyobb támogatás lenne előirányozva. Ugyanakkor annak vizsgálatát, hogy az eddigieknél realisztikusabban sikerült-e felmérni az eddig is fennálló erőforrásigényeket, megnehezítették az újabb intézményi átszervezések is, amelyek következtében pl. a Nemzetgazdasági Minisztérium alá tartozó új fenntartó intézmény, a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatal (NSZFH) vesz át többszáz, eddig a KLIK által fenntartott szakiskolát, és feltehetőleg számos egyházi fenntartó is átvesz a KLIK-től intézményfenntartási feladatokat. A folytonos átszervezések következtében szinte lehetetlen felmérni az egy fenntartóhoz tartozó intézmények erőforrás-igényét, és ennek megfelelően azt is, hogy a fenntartó költségvetése alultervezett-e, s ha igen, mekkora mértékben.

A TASZ megállapításai szerint a KLIK az állampolgárok szabad oktatáshoz illetve a közoktatáshoz való méltányos hozzáféréshez való jogából eredő kötelezettségeit nem tudja átlátható, elszámoltatható tervezhető formában teljesíteni. Ez akadályozza a fenti jogokból eredő állami kötelezettségeinek hatékony teljesítését, a kötelezettségek teljesítési hatékonyságának fejlesztését. Végső soron tehát a KLIK funkcionálisan átláthatatlan gazdálkodása súlyos alapjogsérelmeknek ágyaz meg. Az adatok alapján megállapítható továbbá, hogy a KLIK erőforrásigénye, s ennek következtében költségvetési támogatása évről évre számottevően alultervezett volt. Ez jelentős mértékben veszélybe sodorja a szabad oktatáshoz való jog illetve a közoktatáshoz való méltányos hozzáférés garanciáit.

A teljes elemzést itt lehet elolvasni.

3. A TASZ Romaprogramja arra kereste a választ, hogy a gyermekvédelmi ellátások finanszírozása hogyan változott az elmúlt években, valóban elhanyagolta-e a kormány a gyermekvédelmi alapellátásokat, miközben a gyermekvédelmi szakellátást előnyben részesítette. Ennek vizsgálatát azért tartjuk fontosnak, mert a gyermekek családban való nevelkedéséhez való jogát és a gyermekvédelem abbéli feladatát, hogy segítséget nyújtson a gyermekek családban nevelkedéséhez és az esetleges veszélyhelyzetet elhárítsa, a rendszer alapellátási szintje teszi lehetővé. Az alapellátás legfontosabb szereplője a gyermekjóléti szolgálat, amely„olyan, a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését.”

Amennyiben lehetetlen elhárítani a súlyosan veszélyeztető élethelyzetet, és a gyermeket kiemelik a családjából, akkor kerül be a szakellátásba. A kiemelés csak a legvégső eszköz lehet a hatóságok kezében, alapvetően a gyermekvédelmi rendszernek a prevención keresztül kell mindent megtennie azért, hogy erre ne kerülhessen sor, és a rendszer szereplőit is ebben kell érdekeltté tenni. Ezért fontos kérdés az, hogy a törvényhozó, a költségvetést megalkotó folyamatban a már így is hatalmas felelősség súlya alatt szétaprózódott, túlterhelt és alulfinanszírozott gyermekjóléti alapellátás kibővítése helyett a szakellátás intézményei (gyermekotthonok és nevelőszülői hálózatok) lesznek-e egyre több költségvetési kerettel megtámogatva (és ezáltal érdekeltté téve) abban, hogy a gyermekek kiemelésének megelőzése helyett az állami gondozásba vett gyermekek nevelésére helyeződjön át a hangsúly. Egyszerűbben fogalmazva: a központi költségvetés ugyanazt az összeget, amely a gyermekek biztonságos felnevelkedéséhez nyújt segítséget, a gyermekek saját családjának vagy az őket helyettesítő intézménynek/ nevelőszülőnek adja.

Az elemzés megállapítja, hogy a gyermekvédelmi alapellátások körében drasztikus forráscsökkenést egyedül a bölcsődei ellátás és a gyermekek átmeneti otthona esetében találtunk, de az átmeneti elhelyezést lehetővé tevő intézményi formák hiánya súlyos következményekkel jár a fenti jogok vonatkozásában. Ugyanis az átmeneti, rövid ideig tartó családi problémák, krízishelyzet esetére a törvényileg előírt megoldási lehetőség helyett – átmeneti otthonok híján – a hatóság egy sokkal súlyosabb döntést „kénytelen hozni”. Ha a többi ellátási formában ilyen drasztikus forráscsökkenést nem is találtunk, már a támogatások szinten tartását is aggasztónak véljük. 2010 óta ugyanakkora összegből kell az intézményeknek működniük, miközben az infláció miatt az eltelt időszakban ezen összeg 11%-ot veszített az értékéből. Tehát az összegekben ugyan nem látunk csökkenést, de az infláció miatt burkoltan bő 10%-kal csökkentek az ágazat forrásai, amely idővel óhatatlanul együtt jár a szolgáltatás színvonalának csökkenésével is. A gyermekvédelmi szakellátások, vagyis a gyermekotthonok és nevelőszülői hálózatok esetében szintén a központi költségvetésben megjelenő normatív támogatások alapján lehet sejtésünk a finanszírozási helyzetről. Az alapellátással ellentétben ezen szolgáltatások esetében emelkedtek a normatívák összegei, de ehhez nem árt hozzátenni, hogy 2013-tól már nem az önkormányzatok, hanem a központi kormányzat tartja fenn ezen intézményeket. Kedvező fejlemény, hogy az egy ellátottra jutó támogatás emelkedett 2013-ban, ez azonban csak a nem-állami fenntartású intézményekre vonatkozik. Nem tudjuk, hogy a központi kormányzathoz került gyermekotthonok szintén ugyanekkora összegből gazdálkodnak-e, vagy az esetleges összevonások, átszervezések következtében ennél kevesebb jut az intézmények működtetésére.

Újabb csavart jelenthet a történetben, ha a nevelőszülői hálózatok szerepét tekintjük át. Egy 2014. január 1-jétől hatályos törvénymódosítást értelmében minden 12 év alatti, családból kiemelt gyermeket – gyermekotthoni elhelyezés helyett – nevelőszülőhöz kell kiadni. Ezzel megnő a nevelőszülői hálózatok szerepe a szakellátásban, hiszen több gyerekről kell gondoskodniuk. Viszont ezen hálózatok komoly hányada egyházi fenntartású, vagyis az alaptámogatás mellett jogosultak még kiegészítő támogatásra is, amely az alaptámogatás 70%-ának megfelelő összeg. Az eddigiek alapján tehát a kormányzat magához vonta a gyermekotthonokat, ezzel pedig lehetősége van, hogy ezen intézményeket intézményközi konfliktusok nélkül, saját döntési hatáskörében alulfinanszírozza, miközben a törvénymódosítással az egyházi fenntartású nevelőszülői hálózatokat előtérbe helyezze.

A teljes elemzés itt olvasható.

4. Kíváncsiak voltunk, hogy a költségvetés adatai alkalmasak-e annak a hipotézisnek az alátámasztására vagy cáfolatára, miszerint kutatóintézeteken, például a Századvég cégcsoporton keresztül óriási kifizetések történnek a központi költségvetés terhére, valódi tartalom, ellenszolgáltatás nélkül.

A költségvetésben foglalt információk azonban nem alkalmasak arra, hogy tartalmilag ellenőrizzük, hogy az adott összeget ténylegesen mire fordítják. Ehhez a Századvég tevékenységét kellene tudni átláthatóvá tenni, ami egyelőre nem megy. Több közérdekű adatok kiadása iránti peres eljárásban nyújtunk jogi képviseletet – ezekben a perekben ügyfeleink olyan adatokat kérnek, amely arról árulnának el többet, hogy a Századvég pontosan milyen tevékenységek, ellenszolgáltatások fejében részesül közpénzekből A Századvéggel kötött korábbi megállapodások két minisztériumot érintettek: Miniszterelnökség, Nemzeti Fejlesztési Minisztérium. Pereinkben tehát ezektől az állami szervektől követelik ügyfeleink a közpénzből finanszírozott, a Századvéggel kötött szerződések kiadását. Ezek a perek is megmutatják, hogy egyetlen céges érdekcsoport több állami szerven keresztül történő finanszírozása tökéletesen eltakarja, a közpénzek magánkézbe kerülését. Ami viszont az egyedi ügyekben kiderülhet, a költségvetés felől nézve teljesen láthatatlan.

Bővebben itt.