Régóta ígérgette, és most tényleg meglépte a Kormány a minisztériumok alá rendelt intézmények bezárását / beolvasztását. Az alábbiakban áttekintjük a lépés lehetséges okait és következményeit. Az intézmények bezárása hiba, amelynek veszélyes következményei lesznek.
Nagyjából tíz évig működött Magyarországon az a rendszer, ami a minisztériumok és a központi hivatalok szétválasztására épült. Felismerték ugyanis, hogy van egy csomó rutinszerűen ismétlődő, szakmai feladat, amihez nincs szükség aktív politikai beavatkozásra, eseti döntésekre. Ezért az előbbiek egy alacsonyabb szintű, szakmai szervbe kerültek – ez a központi hivatal.
A minisztérium alapvető feladata
A kormányzati döntések előkészítése alapvetően a minisztérium feladatkörébe tartozik. Ezen elsősorban a szakpolitikai döntéseket kell érteni. Egy ideális világban egy ilyen döntés előtt a minisztérium megvizsgálja az alternatívákat, kiszámolja, hogy melyik verzió mennyibe kerül, több járható út közül melyik az előnyösebb, modernebb, hatékonyabb, melyik ad választ a rendszerben lévő problémákra. Ezek közül az alternatívák közül a politikai vezetés (a kormány, a miniszter) kiválasztja azt, amelyik szerinte a legjobb.
Ha a politikai vezetés választott a döntési alternatívák közül, akkor a minisztérium dolgozza ki a jogi hátteret, azaz a törvényt, a rendeletet.
A központi hivatal rendeltetése
Ezzel szemben tehát a központi hivatal rendeltetése az, hogy a rutinszerűen ismétlődő, politikai döntést nem, viszont szakértelmet nagyon is igénylő feladatokat végezze. Az Egészségügyi Készletgazdálkodási Intézet feladata például az Állami Egészségügyi Tartalék fenntartása, az egészségügyi készletekkel történő gazdálkodás. Az Országos Epidemiológiai Központ nyilvántartást vezet a kórházi fertőzésekről. Az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség másodfokú hatóságként jár el természetvédelmi hatósági ügyekben.
Most az történt, hogy a kormány vagy megszüntette, vagy beolvasztotta a központi hivatalokat. Ha beolvasztotta, akkor vagy a minisztérium, vagy a szintén politikai vezetés alatt álló megyei, fővárosi kormányhivatal részévé tette.
Azzal tehát, hogy a központi hivatalokat beteszik a minisztériumokba, kormányhivatalokba, a politikai és a szakmai funkció összekeveredik. Ebből nagy baj lesz.
A miniszternek eddig is bőven volt beleszólása a hivatalok életébe. Irányítási joga volt, ez pedig gyakorlatilag korlátlan uralmat jelentett. Ha a miniszter akarta, átszervezte a hivatalt, felülbírálta a szerv (nem hatósági) döntéseit, leváltotta a vezetőjét, konkrét feladatot határozott meg.
Miért probléma tehát, hogy a központi hivatal beolvad, és ezzel elveszti az önállóságát? Alapvetően három okból.
Első veszély: a hatósági döntésekbe is bele lehet szólni
A központi hivatalok feladatainak jelentős részét tette ki, hogy állampolgárok, cégek ügyeiben hoztak döntést – nagyjából úgy, ahogy a bíróságok. Engedélyeket adtak ki, bírságokat állapítottak meg, kötelezték az állampolgárokat. Ezeket az eljárásokat mindenkor úgy kell lefolytatni, hogy a hatóság egyenlő mércét alkalmazzon, ne tegyen különbséget az ügyfelek között, tartsa be a jogszabályokat és csak az ügyhöz tartozó körülményeket mérlegelje. A hatósági döntések jogszerűségének és függetlenségének legnagyobb ellensége ezért a politikai befolyás.
A miniszter irányítási jogai a központi hivatalok felett nagyon erősek voltak ugyan, de a hatósági döntésekbe eddig nem szólhatott bele. (Elvileg. A napi gyakorlatban ez persze sokszor másképp ment: a hivatalokban dolgozók általában maguktól is tudták, mi az elvárás, hogy „kéne” dönteni, de bizonyos esetekben ténylegesen is érkezett utasítás fentről. A hivatalban ezért – vérmérséklettől függően – folyamatosan dacoltak-dacolnak is a politikai utasításokkal, így-úgy ellenállva a politikai nyomásnak.)
Ha viszont a hatósági döntéshozatal konkrétan bekerül a minisztériumba, a kormányhivatalba, a függetlenség látszata is elvész. Mostantól lényegében az utolsó akadálya is elhárult az elől, hogy a politikai ellenséget bírságolják, a havernak, a politikailag kiemelt projektnek adjanak engedélyt.
Második veszély: elvész a szakmai kontroll
Mostanáig igaz volt, hogy sokszor egymást is kontrollálták a hatóságok. Például az örökségvédelmi hatóság meg tudta akadályozni a műemléket tönkretevő építkezés engedélyezését. De azzal, hogy az örökségvédelmi szervet beolvasztották, és így elveszti maradék önállóságát is, vajon képes lesz-e erre? Így már a formális lehetőség is elvész a független döntéshozatalra, a politika szempontjain kívül más szempontok érvényesítésére.
Harmadik veszély: összekeverednek a feladatok
A szervek beolvasztásával ráadásul össze is keverednek a feladatok. Az EMMI része lesz például a betegjogi központ (OBDK). Ez a szerv képviseli a betegeket, ha a kórházakban sérelem éri őket. De vajon hogy fog tudni fellépni a kórházzal szemben a betegjogi képviselő, ha ugyanabban a minisztériumban van, ami szerint minden rendben az egészségügyben? Fel tud-e lépni a mulasztó kórházzal szemben, ha ő ugyanaz a szerv, mint amelyik fenntartja a kórházat? Aligha.
Ledől az utolsó bástya
És még egy: a kormány megyei szintű szervei a megyei kormányhivatalok. A megyei kormányhivatalokba több lépcsőben olvasztották be a helyi, területi szakági szerveket (különböző hatóságokat az egészségügyitől a bányakapitányságokig). A kormányhivatalok élén politikai vezető áll, akit a miniszterelnök nevez ki. Itt már 2015 márciusában megtörtént egyszer mindaz, ami most megismétlődött a háttérintézményekkel: megszűnt a szakigazgatási szervek önállósága, nem tudják egymást kontrollálni, megyei vízfejek keletkeztek, politikailag vezérelhetővé váltak a hatósági döntések. A központi hivatalok bezárásával-beolvasztásával ezért most gyakorlatilag teljesen megszűnt a politikától így-úgy független, szakmai-ágazati szervek önállósága.
Mire jó mindez a kormánynak?
Adódik a kérdés, hogy mire jó mindez. Közigazgatási, szakpolitikai érvekkel ez az átalakítássorozat nem támasztható alá. Az egyetlen ok a politikai hatalomátvétel, pontosabban a politikai hatalom még további kiterjesztése, aminek az a célja, hogy kiiktassa az utolsó szakmai érveket hangoztató, jogászkodással akadékoskodó, eljárási garanciák hiányát felhánytorgató, jogállamiságra hivatkozó akadályokat is a politikai gőzhenger útjából.
Hatékonyabb lesz?
Érdemes-e feláldozni a korrekt döntéshozatal látszatát is a hatékonyságért cserébe? Meggyőződésünk szerint az új rendszer biztos, hogy nem lesz hatékonyabb a mostaninál.
A háttérintézmények által rutinszerűen ellátott szervezési feladatok elé komoly akadályt gördít az átalakítás. A magyar kulturális értékek digitalizálása vagy a földrajzinév-adatbázis működtetése olyan szakmai feladat, amiknek nincs közük az aktuális politikai kurzushoz, vagy a miniszter személyes döntéseihez: napról napra, évről évre el kell őket végezni, nagyjából változatlan feltételek mellett. Éppen ezért teljesen felesleges közelebb vinni őket a döntéshozatal politikai szintjéhez, hiszen a politikának nincs teendője ezekkel a feladatokkal.
Viszont gondot jelent, hogy így olyan óriási intézmények jönnek létre, amik egyszerűen nem kontrollálhatók. Nincs az a vezető, aki egy több ezer fős szervet menedzselni tudna, foglalkozni tudna a szervezeti, szakmai kérdésekkel, mindenkor tisztában lenne azzal, hogy kinek mi a dolga, melyik szervezeti egység milyen kihívásokkal küzd. Az EMMI eddig is gigantikus méretű volt, nyugodt szívvel szét lehetett volna bontani több különálló minisztériummá, de így, hogy az alárendelt szerveket is beleolvasztották, olyan közigazgatási mamut jöhet létre, aminek az életébe – az óriási méret miatt – kódolva van a hatékonytalanság.
Kalkulálható tehát, hogy egy ilyen rendszerben a politika közelsége miatt a legkisebb döntést sem merik meghozni, amíg a miniszter rá nem bólint. A közigazgatás eddig is sok esetben felfelé nézve várta politikai utasítást. Ilyen, több ezer fős mamutokban, mint amilyenné a minisztériumok válni fognak, ez a jelenség általánossá fog válni.
Véleményünk szerint ez megbénítja a közigazgatás működését, ami közvetlen kihatással lesz mindazokra, akik valamilyen közszolgáltatást nyújtanak vagy vesznek igénybe (azaz a betegekre, szülőkre, diákokra, tanárokra, fogyatékkal élőkre, orvosokra, szociális gondozókra) és azokra, akik hatósággal kerülnek érintkezésbe (például mert engedélyért folyamodnak, vagy fellebbezést nyújtanak be).
Tehát véleményünk szerint hatékonyabb nem lesz, a korrekt döntéshozatalt végleg lehetetlenné teszi, és megbénítja a közigazgatás működését.
Hogy mi marad ez után a gőzhenger után, azt megtippelni sem merjük. Az viszont már most látszik, hogy jogvédő szervezetként 2017-ben emiatt is több dolgunk lesz, mint valaha.
A témában írt blogposztunkért kattints ide.
