1. A jogsértő civilellenes törvény hatályon kívül helyezése

A ma elfogadott törvény legfontosabb eleme, hogy hatályon kívül helyezi az EU jogát több szempontból sértő, a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló, orosz és izraeli mintára készült civilellenes törvényt. A magyar állam ezzel tesz eleget az Európai Bíróság közel egy évvel ezelőtt született ítéletének, amely az Európai Bizottság és a magyar állam közötti, az utóbbi pervesztességével záruló jogvitában született. A törvény hatályon kívül helyezésével együtt megszűnnek a törvény alapján folytatott eljárások, valamint törölni kell a civil szervezetek nyilvántartásából a “külföldről támogatott szervezet” megjelölést is.

Az Országgyűlésnek a bírósági ítélet rendelkezéseiből következően ezt meg kellett tennie. Valójában csak ennyit kellett volna tennie. Ám a magyar kormány szükségesnek tartotta, hogy a jogsértő törvény szabályai helyébe újabb, a civil szervezetek megbélyegzésére alkalmas szabályok kerüljenek.

2. A közélet befolyásolására alkalmas civil tevékenység

A régit leváltó új civilellenes törvény szakít azzal a megoldással, hogy a kormányzat szerint problémás szervezeteket a külföldi érdekek szolgálatának gyanújával illeti. Az új törvény már nem utal sem terrorizmusra, sem pénzmosásra. Ehelyett úgy tesz, mintha valami gyanús, ezért szoros állami ellenőrzést igénylő tevékenység lenne az, ami a közélet befolyásolására alkalmas.

Ez a retorika sem új a kormányzat részéről: már évekkel ezelőtt is hangot adtak kormányzati politikusok azon véleményüknek, amely szerint a közéleti tevékenység a magukat választáson megmérettetők (bizonyos esetekben azokon győztesek) előjoga, mindenki másnak ettől tartózkodnia kell, vagy ha nem így tesz, akkor gyanús, az állam által ellenőrizendő tevékenységet végez. Az új civilellenes törvény ezt a retorikát igyekszik jogi formába önteni.

A törvény mögötti elgondolás azonban alapjaiban hibás. Az, hogy valaki a magánügyei intézése mellett, időt, energiát és sok esetben pénzt is szán arra, hogy szűkebb vagy tágabb közösségének ügyeivel is foglalkozzon, a közügyek alakításában részt vegyen, figyelje, és adott esetben elszámoltatása a közhatalom birtokosait, az egyik legfontosabb állampolgári erénynek számít. Azok a polgárok, akik ilyesmire adják a fejüket, a közösség érdekében cselekednek, és ezért sokszor háttérbe szorítják a magánérdekeiket, ezért elbátortalanítás helyett kifejezett támogatást érdemelnek.

A közéleti részvétel azonban nemcsak erény, hanem az egyik legalapvetőbb állampolgári jog is. A polgár nem azért szerezhet információt a közhatalmat gyakorlók e tevékenységéről, mondhatja meg, ha szerinte másképp kellene intézni a közügyeket, és szervezhet tüntetést, mozgalmat vagy akár civil szervezetet azért, hogy véleménye sokakhoz eljusson és minél több embert meggyőzzön, mert az állam ezt kegyesen megengedi neki. Épp ellenkezőleg: a közhatalom legitimitásának (legalábbis a polgári demokráciákban) elengedhetetlen kelléke, hogy mindenkinek egyenlő esélye legyen a közügyek alakítására, a közhatalomgyakorlás befolyásolására.

A polgári demokráciákban a nép ellenőrzi a közhatalom gyakorlóit, az államot, annak intézményeit és azokat az egyéneket, akik azokban tisztségeket töltenek be. Az új civilellenes törvény ezt a viszonyt próbálja a feje tetejére állítani, amikor olyan szabályokat hoz létre, amik a közhatalmat kontroll alatt tartó polgárok szerveződéseit helyezi, e tevékenységükre tekintettel szoros állami ellenőrzés alá. A törvény ezért alapvető elgondolásában is ellentétes a polgári demokráciák alapvető alkotmányos normáival.

3. A közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző civil szervezetek

A közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző civil szervezetekről szóló törvény hatálya azokra az alapítványokra és egyesületekre terjed ki, amelyek tárgyévi mérlegfőösszege eléri a 20 millió forintot. Vagyis az teszi a szervezetek tevékenységét közélet befolyásolására alkalmassá, hogy a szervezet nettó vagyona meghaladja ezt az összeget. A törvény tehát egy vélelmet állít fel: a húszmilliónál nagyobb vagyonú szervezet a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végez.

A közélet befolyásolására alkalmas tevékenység sok esetben valóban forrás- és eszközigényes. Ha például valaki sokakat meggyőzni képes, professzionális kampányvideókat akar készíteni, azt leginkább olyan technikai eszközökkel tudja megtenni, amelyek összértéke messze meghaladhatja a húszmillió forintot. Egy ingyenes jogsegélyszolgálat fenntartása pedig jogi végzettséggel rendelkező szakemberek, képviseletre alkalmas ügyvédek foglalkoztatását, iroda, számítógépek és telekommunikációs rendszerek használatát teszi szükségessé, ami szintén jelentős forrásigénnyel jár. Van tehát valamilyen összefüggés a civil szervezeti célok hatékony megvalósítása és a rendelkezésre álló eszközök, illetve források között. Ez az összefüggés azonban nem szükségszerű, ezért a törvény eleve hibás előfeltevésen alapul.

Egyáltalán nem igaz ugyanis, hogy a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet csak nagyobb anyagi háttérrel lehet sikeresen végezni. Az anyagi forrásokat néha a résztvevők leleményessége, különös munkabírása vagy akár szerencséje is pótolhatja: civilek nem egyszer érnek el rendkívül kis költségvetésű kampányokkal óriási társadalmi eredményeket, bebizonyítva ezzel azt a törvény szövegezői számára talán hihetetlennek tűnő tényt, hogy nem kell mindenre feltétlenül vagyonokat elkölteni ahhoz, hogy sikeres legyen. A törvény alapján tehát – szerencsére – nem lesznek vegzálhatók a nagy közéleti eredményeket kis pénzből elérő szervezetek.

De az összefüggés a másik oldalról sem igaz: nem minden nagyobb vagyonon ülő alapítvány vagy egyesület végez a kormányzat szemében a fentiek szerint gyanús tevékenységet. Például egy olyan szervezet vagyonát nézve, amely kistelepüléseken élő idős személyeket segít azzal, hogy saját buszával az egészségügyi szakrendelésekre szállítja őket, önmagában a jármű értéke miatt meghaladja a törvényi értéket, pedig valószínűleg nem ezek a szervezetek állnak a kormány célkeresztjében. (Igaz ugyan, hogy önmagában az, hogy ezt a tevékenységet civilek végzik, az állami intézményrendszer kritikájaként is felfogható, ez is azt bizonyítja, hogy a civil tevékenység valamilyen módon mindig a közügyekkel hozható kapcsolatba.) Így viszont, sajnos, a törvény hatálya alá kerülnek olyan szervezetek is, akik nem jelentenek akkora szálkát a kormány szemében. Furcsa módon az ÁSZ önkényének teret adó szabályozás esetükben egyfajta “garancia”: önmagában az, hogy ők közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző civil szervezetnek minősülnek, nem jelenti azt, hogy az Állami Számvevőszék feltétlenül vegzálni is fogja őket, hiszen az ÁSZ saját maga állítja össze ellenőrzési tervét és így eldöntheti, hogy kit kímél meg a vizsgálattól.

Ugyanakkor az Országgyűlés döntése alapján nem tartoznak a törvény hatálya alá a pártok mellett a szakszervezetek, a közalapítványok és a pártalapítványok, a sportegyesületek, a vallási szervezetek, a nemzetiségi egyesületek, valamint nemzetiség érdekvédelmét, érdekképviseletét, vagy a nemzetiségi kulturális autonómiával közvetlenül összefüggő tevékenységet ellátó alapítványok. Bár ezek egy részét – eltérő szabályok szerint – ellenőrizheti az Állami Számvevőszék, többségük esetében ez nem így van, és annak ellenére, hogy sok esetben jelentős anyagi háttérrel rendelkeznek, és a közélet aktív alakítóiként is fellépnek, nehezen védhetően kerülnek ki a törvény hatálya alól.

Az államnak nem lenne szabad külön ellenőrzés alá vonni szervezeteket azért, mert közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végeznek. A jogellenességet tetézi, ha ezt ráadásul önkényesen meghatározott definíciókkal és kivételekkel, diszkriminatív módon teszi.

4. Az ÁSZ ellenőrző szerepe

A törvény az Állami Számvevőszék hatásköreit kiegészítve az Állami Számvevőszék feladatává teszi, hogy törvényességi szempontok szerint ellenőrizze a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző egyesületeket és alapítványokat. Ez a szabályozás egyrészről alkotmányellenes, másrészt az Állami Számvevőszékről szóló törvény rendszerén belül is ellentmondást teremt.

Az Állami Számvevőszék alkotmányos funkcióját az Alaptörvény határozza meg, amely az Állami Számvevőszéket az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerveként definiálja. Az ÁSZ feladata tehát egy speciális parlamenti ellenőrzés, annak előmozdítása, hogy a közpénzekkel törvényesen, célszerű és eredményes módon gazdálkodjanak azok, akik ezekhez a forrásokhoz hozzáférnek. Ezt teszi az ÁSZ, amikor az állami vagyon feletti tulajdonosi joggyakorlással kapcsolatos tevékenységet ellenőrzi, de ezt teszi akkor is, amikor a pártok gazdálkodását ellenőrzi, azért, mert a központi költségvetésből támogatásban részesülő pártok adják azokat a jelölteket, akik a választásokon azért mérettetik meg magukat, hogy a közhatalom gyakorlóivá váljanak. Az Alaptörvény az ÁSZ tevékenységét konkrétan is meghatározza: eszerint az ÁSZ ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését. Ebből világosan látszik, hogy az ÁSZ-nak nem az az alkotmányos funkciója, hogy az egyesülési jog alapján létrejött, az állami költségvetéshez és a nemzeti vagyonhoz adott esetben semmilyen módon nem kapcsolódó szervezetek tevékenységét ellenőrizze.

Az, ha az ÁSZ-nak az alkotmányos rendeltetésétől eltérő tevékenységet kell végeznie, az a hatásköre túllépése miatt önmagában is alkotmányellenes, de egyben az egyesülési autonómia megsértéséhez vezet, hiszen egy illegitim, az intézmény alkotmányos funkciójából nem levezethető ellenőrzési jogosítvánnyal avatkozik be a szervezetek életébe. Ezen túlmenően az ÁSZ-t magát is elvonja annak a feladatnak az ellátásától, ami viszont valóban dolga lenne, szükségképpen tovább gyengítve a parlamenti ellenőrzés már így is meggyengült eszközeit.

Az alkotmányellenesség mellett az új hatáskör az Állami Számvevőszékről szóló törvény saját rendszerébe sem illeszkedik. Az új szabályozás az Állami Számvevőszékről szóló törvényt módosítva a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző egyesületek és alapítványok ellenőrzését az Ásztv. 5. § (11) bekezdésébe illeszti. Ez a bekezdés sorolja fel, hogy pontosan mely szervekre terjed ki az ÁSZ törvényességi ellenőrzési tevékenysége: ezek szerint az Ász ellenőrzi a pártok gazdálkodását, a képviselőcsoportoknak a parlament által juttatott hozzájárulás felhasználását, az egyházaknak az államháztartásból nem hitéleti célra nyújtott támogatás felhasználását, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költségkeretének felhasználását. A fentiekből kitűnik, hogy az ÁSZ a szerv jellegéből fakadóan minden esetben a gazdálkodást, a források felhasználását ellenőrzi, a ma elfogadott törvény szerint azonban az ÁSZ feladata a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző egyesületek és alapítványok ellenőrzése, a törvény tehát nem szűkíti az ellenőrzést a gazdálkodással kapcsolatos kérdésekre, sőt, mivel semmilyen támpontot nem nyújt ahhoz, hogy mire kell kiterjednie az ellenőrzésnek, ebből az következik, hogy az ÁSZ korlátlan ellenőrzési jogosítványokat nyer ezen egyesületek és alapítványok tevékenységének egésze felett. Ez a szabályozás nem csak alkotmányellenes, hanem az Állami Számvevőszékről szóló törvény rendszerén belül is értelmezhetetlen – a gazdálkodási szempontokon túlmenő ellenőrzésre az ÁSZ-nak sem felhatalmazása, sem szakértelme nincsen.

A civil szervezetek működésének törvényességét Magyarországon a törvényességi felügyelet körében a bíróság kényszeríti ki. Ebben bizonyos esetekben körzeműködik az ügyészség is, amelynek feladata általában a törvényesség betartatása. Az Állami Számvevőszéknek a civil szervezetek törvényességi szempontú, homályosan szabályozott ellenőrzési jogosítványa ezekkel a jogállaminak tekinthető felügyeleti, illetve ellenőrzési jogosítványokkal fog konkurálni, ezáltal bizonytalan helyzetbe kerülnek a szervezetek atekintetben, hogy mely ellenőrző hatóságok milyen eljárásokban érvényesített milyen elvárásainak kell eleget tenniük. Ám ezek a párhuzamos eljárások alkotmányos garanciák szempontjából is jelentősen különböznek egymástól. Amíg az ügyészség törvényes működés helyreállítása érdekében történő fellépése után független bíróság dönt arról, hogy a civil szervezet működése törvényes-e, és a törvényesség hogyan állítható helyre, a döntéssel szemben pedig további jogorvoslatok vehetők igénybe, addig az Állami Számvevőszéknek egy szervezet törvénytelen működését állító nyilvános jelentésével szemben jogorvoslattal nem lehet élni. Így ez az ellenőrzési jogosítvány kifejezetten alkalmas eszköz a kormányzattal szemben kritikus, annak törvénytelenségeire rámutató szervezetek közhatalmi eszközökkel történő hiteltelenítésére. A hatáskör ilyen felhasználásával szemben védelmet nem biztosító szabályozás pedig alkotmányellenes.

5. További lépések

Meggyőződésünk, hogy az új törvény nem csak alkotmányellenes, hanem ez az alkotmányellenesség a törvény hatályba lépésével egyúttal alapjogok kézzelfogható sérelmével is jár majd. A törvénnyel az állam beavatkozik az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek egyesülési autonómiájába, a közügyekért kiálló polgárok magánszférájába, és károsan hat a véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülésére és így a demokratikus nyilvánosság egészére nézve is. A TASZ ezért, más szervezetekkel már hosszú ideje fennálló szakmai együttműködésben, a törvény jogellenességének megállapítására irányuló eljárások megindításán fog dolgozni a következő időszakban.